摘要：近年来，检察机关在民事支持起诉方面进行了有益的探索和尝试，取得了良好的社会效果、法律效果和政治效果。但因法律规定不完善、法检两家未达成共识、具体制度不完善等因素阻碍了民事支持起诉工作的发展。为更好地维护特殊群体合法权，保障民事支持起诉工作依法、依规开展，需进一步明确开展支持起诉工作的原则、范围、方式等完善民事支持起诉制度。

关键词：民事支持起诉、特殊群体、实际困境、制度完善

一、检察机关开展民事支持起诉的正当性及必要性

民事支持起诉是指民事权益受到侵害的单位或个人，虽有起诉意愿因诉讼能力明显偏弱，不敢或不能通过起诉方式维护自身合法权益，需要通过机关、团体、企业事业单位从精神上、物质上给予帮助，支持其向法院提起诉讼，并参与诉讼的活动。近年来，检察机关依据《中华人民共和国民事诉讼法》第十五条的规定在老年人诉请支付赡养费、残疾人维权、受家暴妇女离婚、农民工讨薪等方面开展支持起诉工作，有力地维护了当事人合法权益，取得了良好的社会效果。检察机关作为法律监督机关开展民事支持起诉具有一定的正当性和必要性。

（一）践行“以人民为中心”发展思想的需要

“我国现有残疾人8500余万人、老年人2.6亿人、进城务工人员2.9亿人、0-14岁未成年人2.5亿人。”新时代，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，对法治建设也提出了更高的要求，这些要求有些也体现在支持起诉上。检察机关作为我国宪法规定的法律监督机关和公共利益维护者，属于民事诉讼法第十五条规定的“机关”，是适格的支持起诉主体。检察机关依法履行支持起诉职能为相对弱势、困难的特殊群体提供支持与保障，促进当事人诉权平等，有助于提升人民群众的司法获得感，体现了以人民为中心的发展思想。

（二）维护社会公平正义的需要

公平正义是人类社会的共同追求，也是衡量社会文明与进步的重要尺度。司法是维护社会公平正义的最后一道防线。检察机关通过履行民事支持起诉职能介入到民事法律关系中，通过提供法律咨询、协助收集证据、提出支持起诉意见、出席法庭等方式为诉讼能力偏弱的特殊群体维权提供帮助，维护了特殊群体的合法权益，促进了社会公平正义的实现。

（三）弘扬社会主义核心价值观的需要

尊老爱幼、扶弱济困、文明友善等是社会主义核心价值观的重要内容。检察机关通过支持特殊群体起诉，保障当事人诉权实质平等，从而在全社会传递法治温度、凝聚传播正能量，弘扬和谐、平等、公正、法治、友善等社会主义核心价值观。

（四）推动国家治理体系和治理能力现代化的需要

开展民事支持起诉工作是新时代人民群众对检察工作提出的更高要求，是检察机关以优良司法产品推动国家治理体系和治理能力现代化的需要。检察机关通过民事支持起诉发现社会治理中存在的众多问题而向有关部门提出社会治理检察建议，释法析理，提出改进工作的对策建议，促进广大人民群众和有关职能部门强化法治观念，促进社会矛盾化解。

二、山城区检察院开展民事支持起诉工作情况

今年以来，山城区检察院共办理4件民事支持起诉案件，帮助20名当事人追回劳动报酬、人身损害赔偿7万余元，1起案件被省院评为参考案例，1起案件被省院作为经验材料转发。这些案件当事人为农民工、60岁以上老年人及未成年人，他们因文化水平不高、法律知识欠缺、年龄偏大或较小提起诉讼存在一定的困难。案件标的虽不大，但都是维持生活或就医治疗的主要来源，如本院办理的孟某某等5名老人追索劳动报酬案，申请人均为65周岁以上的老年人，没有退休工资，物业公司欠其几个月工资后“消失”，工资是他们维持生活的主要来源。因老人们超过60岁不属于劳动法保护的范围，劳动监察大队无法立案，劳动监察大队将该线索移送至检察机关。检察机关立案受理后，依法支持老年人向法院起诉，诉讼中，对方当事人当即清偿了老人们的工资。民事支持起诉在维护特殊群体合法权益，解决矛盾纠纷，稳定社会秩序上有良好的效果。

山城区检察院开展民事支持起诉工作的经验和做法主要体现在以下几方面：

（一）坚持内外联动、合力共治，着力拓展线索来源。

一是凝聚内部合力。要求本院刑事检察部门在办理涉及人身伤害、未成年人等类型案件时和12309服务中心在接待群众来访时，发现当事人可能需要支持起诉的，及时告知民事检察部门，对符合条件的当事人，及时提供法律帮助和救济，确保当事人权益得到及时保护。二是争取外部助力。积极走访相关行政机关及有关部门，详细介绍检察机关民事支持起诉工作职责，听取意见建议。与区民政局、人社局等六部门联合会签《关于建立民事支持起诉工作协作机制的若干意见》，细化协作内容，规范协作程序，畅通协作渠道；创新“支持起诉+法律援助”，设立支持起诉协作办公室，探索建立检司两家共同维护特殊群体合法权益平台，实现民事支持起诉与人民调解、法律援助“一站式”对接。三是发挥宣传推力。充分利用新媒体传播速度快、覆盖面广的特点，以动漫、微视频、“图说”等形式向群众宣传支持起诉职能。同时，走进社区、乡村、学校开展支持起诉职能主题宣传活动，通过悬挂条幅、发放宣传资料、提供咨询服务等方式，提高群众对检察机关支持起诉工作的知晓率，让更多提起诉讼确有困难的群众寻求检察机关支持起诉帮助，拿起法律武器维权。

（二）坚持改进方式、创新模式，着力优化办案流程。

一是在“快”上下功夫。本院实行“三优先”原则，开辟绿色通道，对特殊群体寻求支持起诉案件，优先立案、优先审结、优先调解，本院办理的支持起诉案件平均办案期限15天，三分之二以上案件调解结案，以最低的司法成本实现司法办案的最优效果。二是在“优”上做文章。在案件中建立“一表”“两卡”办理模式，“一表”是指申请人情况表，要求申请支持起诉当事人填写个人情况表，包括年龄、文化程度、经济收入、身体状况及家庭情况，判断申请人是否符合支持起诉的条件，更有利于进行精准救助，如根据年龄、文化程度高低决定是否为其申请法律援助，根据家庭状况决定是否启动司法救助；“两卡”是指风险评估卡和支持起诉告知卡，风险评估卡是案件承办人依据案情、当事人诉求填写风险评估卡，初步拟定风险等级，并有针对性地拟定处置预案，对存在不稳定苗头和倾向的案件，分为黄橙红三级预警处置。如办理的孟某某等5名老人追索劳动报酬案中，根据风险评估卡提示该案人数多，当事人情绪不稳定，有再次集体信访的风险，发布黄色预警信息，启动应急预案，从民事检察部门、控告申诉检察部门抽调办案经验丰富的检察官，成立专案组集中攻坚，经过耐心释法说理，老人们最终同意通过诉讼途径维护权益；支持起诉告知卡是指在决定支持起诉后，及时联系当事人，将支持起诉的依据、方式、程序、时限、所需材料等一次性告知。三是在“统”上出样板。案件办理过程中严格按照上级院统一的格式文书样本制作民事支持起诉审查终结报告、支持起诉意见书等文书，实现民事支持起诉文书的统一规范。

（三）坚持能动履职、聚焦聚力，着力提升办案质效。

一是注重调查核实。积极帮助、引导当事人固定证据，避免因举证不能败诉。如本院在办理孟某某等5名老人追索劳动报酬案中，因现有证据不足以认定5位老人与该物业公司存在雇佣关系，存在败诉风险，本院启动调查核实程序，联合区劳动监察大队先后对社区主任、社区住户进行询问，并收集物业公司对5位老人工作安排及欠付每位老人工资数额的证据，证实5位老人在该社区提供物业服务的事实，据此依法向法院提出支持起诉意见书。二是注重促成和解。把化解社会矛盾的理念贯穿办案全过程，聚焦争议焦点、问题症结，全程开展调解、引导和解。如本院在办理陈某等13名农民工追索劳动报酬案件中，针对农民工追要工资和企业急于完工的需求进行的调解，最终促成双方达成和解。三是注重跟踪问效。及时了解案件办理情况、执行情况、当事人生活情况，以止于至善的工作标准，追求最佳司法效果。如本院在办理某幼童人身损害赔偿支持一案中，在检察官努力下，当事人双方达成和解协议，检察官跟踪回访，积极引导双方当事人到法院对和解协议进行司法确认，赋予和解协议以强制执行力，确保幼儿园按照协议约定履行义务，更好地维护幼儿的合法权益。四是注重溯源治理。自觉融入社会治理大格局，聚力抓前端、治未病，充分发挥检察建议在社会治理中的作用。如本院在办理陈某等13名农民工追索劳动报酬案件中，针对涉事建筑企业存在挂靠现象，向山城区住建局发出检察建议，推动开展以查处挂靠等建筑领域违法违规行为为重点的专项整治活动。

三、开展民事支持工作存在的实践困境

（一）法律依据不足，制约民事支持起诉的发展

目前，仅有《中华人民共和国民事诉讼法》第十五条对支持起诉制度作了原则性规定，对支持起诉的主体、范围、程序等都未作出具体规定，也未明确检察机关在支持起诉中的地位，致使支持起诉长期停留在《民事诉讼法》的原则性规定层面上，难以发挥应有之义。最高人民检察院第六检察厅虽颁布了《民事检察部门支持起诉工作指引》，该文件的位阶较低，不具备普遍性和推广性。

（二）民事诉讼理论制约，法检两院尚未达成共识

诉讼构造平衡理论、当事人主义的诉讼模式认为检察机关支持起诉，不仅改变了双方原来的平衡状态，且由于检察机关法律监督者的地位，会对审判机关独立审判造成影响，不利于对相对人一方的保护。法检就检察机关开展支持起诉工作尚未达成共识。实践中，部分地区法检两家就支持起诉达成共识的，检察机关出庭支持起诉，法院会为其设置席位，表明检察机关支持起诉的身份，在判决书中会表明检察机关支持起诉。法检两家未达成共识的地区，法院对检察机关开展支持具有抵触情绪，检察机关开展支持起诉存在一定困难。

（三）具体操作标准不明确，支持起诉案件呈现多样化

民事支持起诉工作属于检察机关的新职能，各地检察机关开展的程度不一，做法不一。各地检察机关开展的支持起诉案件缺乏统一的操作标准。主要体现在以下以下几方面：一是对支持起诉对象把握不统一。有的检察机关将支持起诉的对象限定为农民工、残疾人等特殊群体，有的检察机关除支持特殊群体维权外，也会支持建设工程施工合同、买卖合同的一方当事人起诉维权。二是收集证据的标准不统一。有的检察机关主动收集全案证据，有的检察机关收集法定起诉条件所需要的证据。三是介入诉讼的程度不统一。有的检察机关限定于发出支持起诉意见书，启动民事诉讼程序，不出席法庭、提出上诉、监督执行等。有的检察机关发出支持起诉意见书后，出席法庭，在庭审中对收集的证据材料进行说明等。

四、完善民事支持起诉的具体建议

支持起诉制度仅有民事诉讼法第十五条的原则性规定，缺乏系统、明确的法律规范指引，解决这些问题需要完善和制定相关司法解释和立法、法检两家达成共识，完善具体制度设计，明确检察机关开展支持起诉工作的原则、范围、程序、方式等基本法律问题，保障检察机关依法、规范开展支持起诉工作。

（一）完善和制定相关司法解释和立法

鉴于支持起诉制度正处于探索阶段，笔者建议，在支持起诉相关立法完善之前，先由“两高”联合制定和出台开展支持起诉工作的指导意见或实施办法为支持起诉工作的规范开展提供强有力的依据和办案指引。条件成熟后，完善相关立法，在立法层面明确检察机关可以成为支持起诉的主体，明确案件范围、支持方式等内容，为支持起诉工作的开展提供法律依据。

（二）促进法检两家在工作衔接、配合上达成共识

检察机关的支持起诉工作离不开法院的积极配合。因此，开展支持起诉工作需要检察机关主动与法院进行沟通、商讨，征得法院的理解和支持，在工作衔接和配合上达成共识。在当前立法尚未完善的情况下，检察机关可以在本地区范围内将最高人民检察院第六检察厅颁布的《民事检察部门支持起诉工作指引》与法院进行探讨，达成共识，以便指导具体工作。

（三）民事支持起诉的具体制度设计

1.支持起诉应遵守的基本原则。第一，自愿原则。检察机关在履职过程中应当尊重当事人的真实意思表示，由当事人自行决定是否提起诉讼。第二，诉权平等原则。检察机关在履职过程中，应当秉持客观公正立场，遵循诉权平等原则，避免造成诉权失衡。第三，有限介入原则。检察机关在支持起诉中应当有限介入，避免使双方当事人平等的诉权受到影响，破坏民事诉讼结构的平衡。第四，支持人民法院依法独立行使审判权。配合支持人民法院依法审理案件，保障诉讼活动顺利进行。

2.明确支持起诉的案件范围。对于民事支持起诉案件，实践中，可以参考最高人民检察院第三十一批指导性案例中关于被支持起诉的对象，如智力残疾的被监护人、丧失劳动能力的老年人、进城务工人员以及遭受家庭暴力的妇女等。具体到案件中可以通过生理因素和社会因素两方面判断其是否属于支持起诉的范围，当事人在诉讼能力上是否属于明显弱势进行“动态识别”，非一概做出支持起诉决定。

3.完善支持起诉的方式。第一、供法律咨询。检察机关就起诉状的制作等法律问题向当事人提供法律咨询。第二、协助收集证据。当事人无法自行收集证据的，检察机关可以依法协助其收集确定与当事人的具体诉讼请求、证明原被告与案件争议事实存在关联并符合法定起诉条件的相应证据。第三、提出支持起诉意见书。围绕当事人的主张，根据查明的案件事实，检察机关依法制作支持起诉意见书并移送法院。第四、提供法律援助。决定提出支持起诉意见后，检察机关与司法行政部门协调，为当事人提供法律援助。第五、庭宣读支持起诉意见书。对于具有重大社会意义或者法律意义的案件，检察机关可以出庭宣读支持起诉意见书。

4.设置支持起诉的前置程序。为节约司法资源和保持司法的谦抑性，充分发挥其他机关、社会组织的能动性和主动性，支持起诉应设置前置程序。“民事权益受到侵害的当事人应先向有关行政机关、社会组织等寻求救济，经有关机关、社会组织等依法履职后合法权益仍未得到有效维护的，检察机关可以支持起诉。”

参考文献：

冯小光：《以民事支持起诉助力特殊群体权益保护》，载于《中国检察官》2022年第6期，第86页。

冯小光：《检察机关支持起诉的学理基础及制度建构》，检察日报正义网，最后访问日期：2022年9月30日。

作者简介：1 郑月鹏，女，鹤壁市山城区人民检察院党组书记、检察长；

李艳菲，女，鹤壁市山城区检察院第二检察部员额检察官。