摘要 作为全国土地制度改革的先锋，佛山市南海区一直走在土地制度改革探索实践的最前沿，在土地供需矛盾和城乡二元结构矛盾突出的背景下，南海区创新提出地券交易制度，通过市场交易手段，充分盘活低效用地，高效配置土地资源要素，破解土地供需难题。在国土空间规划体系背景下，面对全域土地整治的新要求，南海区进一步扩大地券制度内涵，推动国土空间格局重塑。

关键词地券交易；国土空间规划；南海

1. 南海地券交易制度实践背景

1.1作为全国“地改”先锋，南海一直走在土地制度改革探索实践的最前沿

改革开放至今，佛山南海一直是土地制度改革先锋，形成了一系列“南海模式”。南海在全国率先探索了集体土地股权制度改革，开启了农村股份合作制序幕；率先实践了集体土地入市，推动集体建设用地使用权流转，实现了集体土地工业化、城镇化高速发展；率先开展“三旧”改造①、推动存量土地开发，通过城市更新推动城乡融合高质量发展。

1.2作为高强度开发地区，南海土地供需矛盾突出。

由于历史的原因，南海区土地开发强度高和土地使用效率低的现象并存。根据第三次国土调查数据显示，南海区现状建设用地规模约582平方公里，现状开发强度高达54.2%，远超30.0%的国际警戒线和全市37.1%的现状平均开发强度。与此同时，南海区现状低效建设用地328平方公里，占现状总建设用地的56.4%。高强度的现状建设和低效能的开发利用水平倒逼南海区在自然资源保护开发和利用工作中必须要向存量要质量，以流量腾容量。

1.3集体土地主导下高度工业化的南海城乡二元结构矛盾突出。

一方面，集体建设占主导。受制于自下而上的经济发展模式，集体建设用地在南海现状建设用地中集体建设用地占比高达62%，低效建设用地中集体建设用地占比高达73%，占主导地位的集体建设用地及其带来的自发、无序、低效、破碎化等问题是南海城乡二元结构突出的重要原因。

另一方面，城乡发展不协调。城乡混杂、半城半乡特征明显，城市公共服务水平低，与经济发展水平不匹配。经统计，南海城乡建设用地中集体建设用地占比超过60%，住宅用地中农村宅基地占比超过60%，与工业用地空间距离在10米以内的宅基地占比超过60%，与此同时，南海区人均公园绿地、公共服务设施用地均大幅低于国家标准，教育、医疗、文体设施步行15分钟覆盖率均不足。

1.4长期自下而上发展模式，导致南海国土空间破碎化问题突出

一方面，工业用地破碎化现象明显，根据第三次全国国土调查，南海区现状1公顷（15亩）以下图斑占全部工业用地图斑的55.7%，工业用地破碎化现象明显。另一方面，农用地破碎化特征显著，现状农用地与建设用地混杂和相互穿插现象十分突出，经统计，被建设用地包围的1公顷以下的农用地图斑4295处，约12.8平方公里，破碎化的农用地既丧失了高质量耕作的可行性，也为建设用地的成片连片建设带来了较大的阻力。

1.5城乡发展方向与建设用地空间供给不协调问题突出

一方面，土规与城规冲突现象明显，南海区土规与城规冲突图斑约为12.21万个，规模约为166.1KM²，占现状建设用地比例的28.5%。另一方面，存在大量“挂起”用地：在城规与土规不符的用地中，约有10万亩的现状建设用地为“土规挂起”用地，即现状建设各项权证和手续齐全，但在土规中规划为复垦区，并未安排建设用地规模。

2. 南海地券交易制度内涵与意义

2.1聚焦 “建设用地供需矛盾”问题，充分挖掘低效用地

地券交易制度通过政府引导，市场运作等方式，推动建设用地市场供给侧改革，助力释放低效零散建设用地，促进建设用地供需市场再平衡。

首先，锚定存量，挖掘低效用地潜力。从建筑属性、经济活力和环境品质三个维度，从低效商业用地、工业用地、居住用地分别构建用地评价体系和指标体系，通过对多维度基础数据处理与空间分析，全面摸查南海区低效用地数量和分布。

其次，激活流量，构建建设腾挪路径。通过区域地价极差和新增建设用地指标激励构建地券制度下空间腾挪和流量激活的双重动力，地券制度的主要思路是将农用地转为建设用地的各类要件指标化，通过市场交易促进建设用地的规模化、正规化和高效化，路径过程包括地券的产生、地券的交易和地券的使用。

2.2聚焦 “空间不匹配”问题，扭转错配的资源要素

地券交易制度通过在理想蓝图和发展现状之间搭建一条“扭转错配资源”复位的路径，推动建设用地资源逐渐向符合发展方向的区域调整。

一是需通过公开交易，发挥政府统筹引导作用，利用好地券制度推动国土空间整体格局的优化。二是镇街预留，统筹使用， 镇人民政府（街道办事处）、农村集体经济组织作为复垦权属人的，可根据实际需求，预留不超过30%的地券由本镇（街道）统筹使用。三是灵活管理弹性使用，保障不同规模地券用足用尽，为应对地券规模与使用需求存在偏差的问题，地券在使用过程中，可以一次性使用，也可以分割使用。

2.3聚焦国土空间破碎化问题，推动国土空间格局优化。

通过地券交易制度构建零散图斑向主要建设空间腾挪的路径，以及配套支持零散图斑腾挪的动力机制。坚持先补后占、先垦后建，严格落实耕地占补平衡、占一补一、占优补优，通过地券制度中的建地券、耕地券、规模券交易转换机制，落实耕地保护任务，严控建设用地规模，推动低效用地减量腾挪和空间格局优化。

3. 南海地券交易制度特色创新

3.1以市场交易为手段，激活建设用地流量。

以增减挂钩为工具，依托区内地价东高西低级差大的现实条件，以低效建设用地复垦为路径，推动建设用地指标和规模的市场化交易，以地券交易产生的流量指标和规模，推动土地综合整治、优化国土空间格局、助推节约集约建设。

3.2以全域摸查为支撑，严格规模优化规则。

通过对南海全域土地资源进行深入摸查，梳理各类耕地、林地缺口，评估补充耕地潜力、土地复垦潜力；在此基础上，以缺定补，优先保障高标农田缺口补足；以“三生”空间②集聚为导向，优化复垦复绿形式和空间布局。

3.3以理想蓝图为目标，联动“工改居”“工改工”。

南海地券制度结合南海城市更新政策，合理扩大联动改造内涵，将“复垦、复耕”等可产生地券的方式定义为更高等级的“工改工”，以“工改居”利益反哺地券生产，推动耕地补充和空间蓝图实现。

3.4以操作实施为导向，建立了一套规则、搭建了一个平台

在南海地券制度研究的支撑下，南海区先后颁布实施了三份配套细则③，建立了系统的地券管理制度；同时，搭建了南海区地券交易平台，挂靠在公共资源交易中心，支撑地券交易全过程。

4. 新时期南海地券交易制度展望

4.1衔接国土空间规划体系，构建国土空间规划实施路径

根据中央十八号文④，要求建立“五级三类”的国土空间规划体系，在规划编制中要加强协调性、注重操作性，制定实施规划的政策措施。地券交易制度作为规划实施的重要政策措施，应加强与国土空间规划体系的衔接。

首先，在市县级国土空间总体规划中，应充分梳理存量土地资源，通过科学评估，摸查可进行腾挪的流量规模潜力，作为国土空间格局优化的对象，流量规模潜力即为可用于地券交易的用地潜力。同时结合城镇开发边界划定，精准布局增量，与存量建设用地规模集中成片。

其次，应结合国土综合整治、生态修复和城市更新等国土空间专项规划，明确建设用地整治、农用地整治、生态用地修复的规模和布局，通过地券交易制度、“三旧”改造等政策工具，推动国土空间规划实施。

再次，在详细规划层面，结合地券交易制度，根据相关地块具体现状及规划用途和开发建设强度等指标，充分论证规划实施的可行性和合理性。

4.2创新“三券”制度 ，推动全域土地综合整治

2021年南海区获批广东省唯一以县域为实施单元的全域土地综合整治省级试点，南海在地券制度基础上创新推出“三券”政策，探索低效建设用地退出利益平衡机制，加快实现各类用地腾挪和集中归并。

所谓“三券”，是指地券、房券和绿券。土地权利人自愿将低效、闲置、废弃的建设用地腾退复垦，可获得“地券”作为指标凭证，解决腾挪问题；低效建设用地上有厂房、仓库等非住宅物业，拆除及土地复垦复绿后，将原有物业收益折算后形成“房券”，实施主体可以此作为权利凭证，兑换产业保障房，保障可持续收益；部分低效建设用地因面积过小、不宜复垦等原因，无法通过地券立项产生指标，则可通过整治复绿形成“绿券”，按照一定比例折算新增建设用地指标进行奖励。

在全域土地综合整治背景下，通过“三券”政策，将有力推动实现产业用地整合连片、建设用地集约利用、农业用地规模经营、生态空间精细修复等整治目标，加快构建城乡融合发展新格局。

5. 结语

南海地券交易制度探索了在高度城镇化和空间破碎化的城乡混杂地区，通过市场交易手段，推动城乡融合高质量发展的规划实施路径，在国土空间规划背景下，按照全域全要素的国土综合整治要求，地券交易制度应深入评估实施成效，进一步衔接规划体系、扩展内涵外延、完善实施路径、做好利益平衡，推动城镇空间高效集约、生态空间绿色集聚、农业空间集中高效，真正使地券交易制度成为国土空间规划实施的政策抓手。

注释

① 即旧厂房、旧城镇、旧村庄改造。

② 即生态空间、生产空间、生活空间。

③ 包括《南海地券交易实施细则》《南海建设用地复垦实施细则》和《佛山市南海区建立“融转聚优”四位一体地券制度工作方案》。

④ 《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）。

参考文献

[1]郭炎， 项振海， 袁奇峰， 谭诗敏.半城市化地区存量更新的演化特征、困境及策略——基于佛山南海区“三旧”改造实践[J].现代城市研究，2018（9）：101–108.

[2]蒋省三，刘守英.土地资本化与农村工业化：广东省佛山市南海区经济发展调查[J].管理世界，2003（1）：87-97.

发表信息：

苗萌，佛山市城市规划设计研究院，528000

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