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摘要：清远市积极探索农村集体建设用地进入市场，以实现乡村振兴战略，使农村土地开发得到最大程度的发展。入市是实现农村土地资源合理分配，城乡统一发展的重要手段。本文首先对清远市农村集体经营性建设用地入市的情况进行了分析，剖析存在的问题，并针对存在问题提出了解决对策，对其他地区农村集体经营性建设用地入市改革具有一定的借鉴意义。

1绪论

2021年6月25日，正值第三十一个全国土地日，经清远市政府同意，清远市自然资源局印发《清远市（广清接合片区）集体经营性建设用地入市暂行办法》，这是清远市第一个关于集体建设用地入市的规范性文件，也是第一个由地级市颁布的规范性文件，为推进广清接合片区的建设、推进“三块地”的改革、规范集体建设用地的规范化建设提供了重要的政策支持。在试点过程中，广清接合片区试点实行农村集体建设用地进入市场。

但是，目前我国农村集体建设用地的流转还缺少政策支持与引导，探索力度不足，交易平台的构建还不完善，导致不能有效地利用区域内大量的土地资源。本文依据清远市农村集体经营性建设用地入市具体情况，阐述了存在的问题，并对存在的问题给出了一些建议，希望能推动清远市农村集体社会经济发展以及推动乡村振兴。与此同时对于其他地区如何使农村集体建设用地更好地投入市场也起到一定的参考意义。

2清远市农村集体经营性建设用地入市现状分析

2.1入市交易情况概况

2021年清远市土地出让成交数量为319宗，土地出让面积为857.6万㎡，同比增长9.01%。其中，住宅用地出让95宗，面积为251.86万㎡，同比降低2.35%；商服办公用地出让了28宗，面积为36.45万㎡，同比增长50.56%；工业仓储用地出让了194宗，面积为562万㎡，同比增长15.52%。2021年土地出让地面均价为1534元/㎡，图2-1统计了清远市2017-2021清远市出让土地宗数。

2.2入市重要性和有利性

1.增加农民自身收益

农村集体土地进入城镇，避开土地征用，这是当地政府在土地一级市场中的一种垄断形式[1]，有利于打破建设用地征地供给模式，农民集体将会从土地的增值中得到更多的利益，农民的收入肯定会超过土地征用的补偿，农民的利益得到了改善，这是一种有效的方法，可以有效地缩小城市和农村居民的收入差异。

2.提高土地资源配置效率

农村集体建设用地进入市场，能使市场更好地利用土地资源，农村土地是一种资源，它的价格应当取决于供给和需求[2]。在现行的市场经济制度下，通过市场机制对土地价格进行调控，无疑能使农村土地资源得到最优化配置[3]。充分发挥市场功能，淡化行政色彩，帮助乡村更好地融入城市，有效利用乡村土地资源，对于破解城乡融合发展体制障碍具有重大意义

2.3关于农村集体经营性建设用地入市程序

清远市出台《办法》明确规定，农村集体所有的经营性建设用地属于本集体经济组织成员集体所有，必须按照规定的程序，经本集体成员的决议，由村民代表行使所有权的集体经济组织作为入市主体。农村集体可以按照法律规定组建符合条件的农村集体经济组织或股份合作组织作为入市实施主体。从具体的实施流程来看，主要包括了八个主要步骤，见图2-2：

3清远市农村集体经营性建设用地入市困境分析

3.1未形成跨区域的土地发展权交易市场

目前清远市农村集体建设用地入市实践中，由于现行的配套制度不够健全，在试点区域还存在着一些问题，。因此没有形成一个统一的土地开发权交易市场，导致了不同地域的土地拥有者之间的利益分配不公平。一方面，由于经济发展迅速和优越的地理位置，以及对土地的旺盛需求，使其在市场上获得了大量的土地增值，从而产生了“一夜暴富”的现象，并由此产生了“土地食利者”阶层。而在欠发达的地区和城市郊区，由于其自身的发展和地理位置的原因，导致他们的农村集体土地在进入市场之后并没有太大的升值空间，甚至在进入市场之后，集体土地的收入很难达到与政府“收益相当”的程度。农民虽然从土地发展权中得到了一定程度的地租收入，但是由于缺乏市场化定价机制来实现土地增值收益均衡，导致农村集体经济组织进入市场后的收益偏低。由于农村土地发展权交易的缺失，导致了农民因土地产权限制从而土地增值收益的分配出现了不平衡。

3.2抵押融资困难

清远市目前对农村集体建设用地的认识还不够充分，尚未推进农村集体经营性建设用地入市与国有建设用地同等入市、同权同价。清远市的农村集体土地所有权，在租赁、抵押、贷款等方面都存在着诸多限制，而这也是企业、银行、农村集体经营性建设用地入市的重要因素。所以，银行对于集体土地入市的融资非常谨慎，这会让公司越来越难以获得资金。如果没有足够的资金，集体经营性建设用地入市便也无法施行。

由于农村集体经营性建设用地的“不确定性”，金融机构、土地所有者、企业家都对土地使用权的进入和抵押融资产生了疑虑。清远市在探索集体经营性建设用地入市时，银行往往对集体土地的流转资金持审慎态度，贷款过程烦琐，成功率不高，久而久之，企业融资越来越难，对投资者的信心也越来越弱。

3.3资金监管机制以及政府相关部门监管缺失

清远市农村集体经营性建设用地进入市场的项目，都是由农村集体经济组织或股份合作组织牵头，实行村民自治，通常情况下，当地政府并不参与，缺少政府部门的监督管理机制[5]。如图3-1所示，我国目前对收益分配的监管和收益使用监管存在一定的缺陷，收益资金的有效利用存在一定的风险。在收益分配上，村民们的意见很难统一，而且很容易产生矛盾，如果一次分配或者比例太大，就会导致村集体的发展没有足够的资源，从而影响到以后的发展。但若全部或大部分仍为集体，部分村民不懂理财，且有投资风险，稍微松懈，就会导致集体财产的损失，一些农村集体组织民并未向村民公布收入的分配，而且，在落实资金的具体运用上，很难做到事事都要召开村民会议。有关问题的发布也不够及时、全面，村民一般很难了解到更多的有用信息。

没有内外两方面的监督，任何一个市场都不能有效运作，一旦农村集体经营性建设用地使用权进入市场后，市场管理不善，就容易出现土地转让的纠纷。目前，我国有关法律法规存在着一定的不足，需要不断的改进和修改。并且，在这样的流转中，政府将起到很大的作用。然而，在农村土地承包经营中，农村集体建设用地使用权管理工作中存在着许多问题，更多的关注来自收益的分配，而社会监督（例如新闻媒体、公共机构等）很难获取到真实的信息，其中大部分都是在事后监督下进行的。

3.4入市流转收益分配机制不完善

农村集体收入分配制度涉及地方政府、农村集体和农民个人三方面，体现了公平和效率的基本理念，同时也确保了土地资源的合理分配。当前，由于清远市的实际发展状况，政府、集体和个人对集体建设用地的收益分配比例存在一定的差别，没有一个统一的分配方式和标准，而集体经营性建设用地入市则是一个需要各方共同努力的过程。在流转中，政府、集体、个人的权利与责任常常是不明确的，经营管理不规范，缺乏明确的法律和规章，不完善的分配机制会使进入市场的收益分配不公平。

4清远市农村集体经营性建设用地入市的对策建议

4.1 试点地区联动改革，实行跨区域土地发展权转让

目前，在各地区的试点工作中，由于缺少改革的联动机制，导致了没有一个统一的土地开发权交易市场，造成了土地开发权交易的不公平。实施跨地区土地开发权利转移制度，可以有效地利用市场价格机制，对不同地域的土地所有者进行调整，这对农村人口和城乡结合部的发展具有重要的现实意义。因此，可以在试点范围内进一步拓展，在不同区域之间，可以考虑设立“开发和使用”的异地市场，首先，在清远市范围内建立公共交易平台，以价格机制进行跨地区的指标交易，当条件具备的时候，可以考虑建设一个清远市农村集体经营性建设用地入市的交易平台，从而使各地区的土地增值收益达到平衡。其次，农村可以被纳入到城市和农村的统一用地计划中，使得集体建设用地进入市场有“规”可依，才能将集体土地的价值最大化。最后，按照审慎稳妥推进的原则，针对无法直接进入市场的土地，探索通过“增减挂钩”政策盘活，进一步突破土地分类的限制。

4.2加快土地金融市场改革，破解抵押融资约束

清远市政府应该为清远市农村集体建设用地入市提供“绿色通道”，清远市政府可以会同有关金融机构，按照清远市有关农村集体建设用地使用权抵押贷款的有关规定，在管理办法中，对按揭人和按揭人的责任、权利作出了规定，并进一步细化相关程序，对全市金融业进行全面的改革，重点是要开拓金融市场，要有针对性地建立能够抵御风险的预警机制。对清远市农村集体建设用地进行有效参考，建立一套科学的、符合清远市的农村集体建设用地交易制度，指导土地使用权人进行适当的抵押贷款和抵押业务；落实抵押权，加强对企业的投资信心，保证中小企业在清远市实施集体经营性建设用地抵押贷款的正当性。

4.3强化资金监管以及完善监管机制

农村集体经济组织或股份合作组织要对农村集体财产进行有效的管理，确保其收益的保值与增值。同时，清远市政府通过集体经营性建设用地进入市场所获得的增值收入，通过建立农业土地开发、农村基础设施建设、农民社会保障和其他支持农业生产的返还机制，通过点带面，逐步突破，使清远市的一些农村地区能够共享入市的土地收益，形成一个良性的循环。

清远市农村集体经营性建设用地监督管理制度的健全，对推动农村集体经营性建设用地市场发展起到了积极的推动作用，从而促进了农村集体建设用地的市场化进程。清远市农村集体经营性建设用地进入市场后，企业的寻租行为与收入分配都存在着不确定性。比如，在农村集体经营性建设用地的测量中，由于种种原因，某些村农民集体以及乡（镇）农民集体的测量面积超过了实际的面积，这样的话，村农民集体以及乡（镇）农民集体可以获得更多的利益，这是一种不公正的现象，但目前尚无权威或独立的第三方来监管。另外，资金链的断裂也是一个重大问题，贷款困难、风险加大、农民权益受到损害，此时，就更加迫切地要求建立起一套行之有效的监控机制来控制和监督工程建设的资金。为此，应通过完善农民参与监督、媒体披露、第三方监督等手段，防止因人为因素引起的经济利益纠纷，使农民的利益受损。同时，准确地披露信息，使农户对入市政策、入市流程、收益分配等问题有更深刻的认识，确保信息的公开和透明。

4.4优化集体土地入市增值收益分配，切实保障农民利益

清远市农村集体建设用地的发展，其核心问题是，各级县（市、区）政府和村级集体经济组织的收入分配逐渐向村集体转移，农民收入和集体收入的分配逐渐向农民倾斜。目前清远市集体经营性建设用地入市的增值收益分配方式比较固定，而且农民仅能间接地享有收入的分配，因此，收入的分配标准需要进一步优化。

首先，清远市政府不直接介入农村经营性集体土地的增值收益分配，但这并不代表没有必要介入，此外，清远市政府要从政策上指导和顶层设计农村集体经营性建设用地的增值收益。为了防止各级县（市、区）政府对村级集体经济的损害，必须明确其分配原则和方法，集体建设用地进入市场后，必须进行专款管理。村级集体经济组织、村民小组或组集体经济组织集体经营性建设用地入市取得的收益，按照“村（组）财乡代表”的原则，由乡镇财政独立设置会计科目，实行统一核算和管理。农村集体资产的管理机关，可以设立一个专门的行政机关，加强集体改制、集体资产经营和审查等社会问题的监督。农村集体经营性建设用地入市后，纳入村务、财务公开，接受审计、政府和公众的监督。农村集体经营性建设用地按乡镇组织制定入市收益分配方案，由全体村民成员过半数以上同意，报乡镇人民政府备案。公司的利润可以通过现金、股份、股息等方式进行。为了防止政府干预农民集体的合法自治，政府要对其职能进行严格的限制，要切实保障农民的合法权利。在确定分配比例时，按照入市收入的多少对村民的利益进行提取。保留标准为：商业用地不得少于市场价10%；工业用地和其它商业用地，按照市场价5%的比例发放。在确定分配比例时，按照入市收入的多少对村民的利益进行提取。保留标准为：商业用地不得少于市场价10%；工业用地和其它商业用地，按照市场价5%的比例发放。

参考文献

[1]杜德胜， 甘晖， 蔡雅楠，等. 福建省2011—2019年一级土地市场的国有建设用地供应特征及政策建议[J]. 福建师范大学学报：自然科学版， 2021， 37（4）：8.

[2]王健华副教授， 丁小清， 程堃. 会计信息的供给，需求与均衡--兼论会计准则的制度引领作用[J]. 财会月刊， 2022（1）：9.

[3]官洋溢， 梁彦庆， 黄志英，等. 河北省县域住宅地价时空关联特征及溢出效应分析[J]. 地理与地理信息科学， 2020， 36（6）：8.

[4]刘艳华. 农村集体经营性建设用地入市的法律问题探析[J]. 黑龙江自然资源， 2020（2）：1.

[5]孙慧， 曹堂哲. 绩效指标嵌入招标文件与绩效契约管理——A单位政府购买服务全过程预算绩效管理机制的案例研究[J]. 财政监督， 2021（2）：5.