【摘要】：2018年新修订的《环境影响评价法》提出了环境影响登记表备案制度，然而目前配套的法律规制并不够健全。本文拟通过分析环境影响登记表备案的性质提出备案审查的必要性，进而通过研究审查方式的优缺点明确折中审查方式是最优选择，并且在折中审查方式中引入公众参与模式，作为形式审查与实质审查的划分界限，以期促进环境影响登记表备案工作的良好有序发展。

【关键词】：环境影响登记表;备案管理;审查方式;公众参与

环境影响评价制度是指在建设施工单位进行施工之前对可能对生态环境造成的影响做出评价，由相关部门审核通过后方可投入建设，属于是事前预防型的政策，有利于预防潜在的环境风险。但是在实践中，大部分建设项目对环境影响较小，占用了大量的行政资源，不仅不利于推行环保事业，同时给建设单位造成诸多不便。环境影响登记表备案制度便是为了解决此问题应运而生，规定对环境影响小的施工项目，不用经过行政部门的审查批准，由施工单位自行填写环境备案表并往生态部门报备即可，是事后监督型的政策规定。《中华人民共和国环境影响评价法》（下文简称《环境影响评价法》）是为了贯彻实施可持续发展战略，防止因建设施工对生态环境造成负面影响，同时提高行政机关的执法效率而制定的法律。

2016年9月1日第一次修订的《环境影响评价法》正式实行，此次修订确立了环境影响登记表备案管理制度，规定在第22条第4款中，但只是一个原则性规定，可操作性欠佳。2018年12月29日，对该法进行了第二次修正。但依然未能对该制度进行更详尽的规定，相关的配套法律法规也尚未出台。这给实践操作带来了很大的困难，尤其是对于备案是否需要进行审查，以及如果审查的话，详细的标准又是什么等问题直接影响到环境影响登记表作用能否实际彰显以及备案管理部门职责的划分。

一、环境影响登记表备案审查的必要性

要探讨环境影响登记表备案制度前是否要进行审查，首先需要明确什么是备案，以及环境影响登记表的性质是什么。

理论界和实务界一般不对登记和备案进行明确的区分，直接称为备案登记，但也有学者认为，登记侧重于公示，备案则更加侧重于信息备查，环境影响登记表备案不仅仅关系到行政管理，也关系到公众的环境利益，因而有公示的必要性，理应包括登记公示行为，没有必要对两者加以区分。所以这里的备案可引用江澎涛博士的观点，指依法承担备案义务的单位或个人，在法定期限内按照法定程序将有关材料报送有权机关存档备查的一种程序性行为 。

根据行政备案管理的目的不同，主要可以对其性质作出如下几种分类：（1）行政许可性质，即备案的目的是使行政相对人获得相应的资质;（2）行政确认性质，目的是对已经存在的事实状态或法律地位进行确认;（3）行政信息收集性质，目的是便于对社会事务的管理进行单纯的信息收集;（4）行政监督性质，目的是对行政相对人的行为加以监督。

《环境影响评价法》第16条第1款第3项规定了不必进行环境影响评价，填报环境影响登记表并备案即可的适用条件，以及环境影响登记表记载的大致内容，主要包括：建设项目的位置、排污情况、环保措施等由此可见，对登记表进行备案是要据此来监督建设项目是否与所登记的内容一致，是否对环境还造成了其他登记外的影响，是否采取了有关环境措施等，由此可见环境影响登记表备案属于行政监督性质。为了能更好的实现监督的目的，减少“漏填、瞒填、错填”等情况发生，需要对备案提交的材料进行审查，审查合格以后才可以进行备案。审查较之前的审批形式更加灵活，亦符合行政效率原则，更加节约行政成本。那么采用什么样的审查方式才能使监督效果、行政成本、行政效率达到最优的平衡状态，是值得进一步探讨的问题。

二、环境影响登记表备案审查方式的选择

现行立法中备案审查方式主要有以下三种：1.形式审查;2.实质审查;3.折中审查。

1.形式审查

形式审查是指备案管理机关仅审查申请材料的形式要件，即文件是否齐全，是不是符合法定形式，不进行实质性审查。环境影响登记表的备案部门对备案申请人提交的材料外观进行检查，并不对其内容的真实性、合法性作出评价与判断，由备案申请人对其真实性、合法性负责。

备案管理部门进行形式审查省时省力，简化了备案程序，行政效率高，花费成本低，并且将备案不实的法律责任主要由备案申请人承担，减轻了备案部门的法律责任和行政压力，顺应由“管理型政府”到“服务型政府”行政模式的转变潮流，备案管理部门在这其中扮演的是类似于“守夜人”的角色。但形式审查也存在有明显的不足。因为目前我国的市场经济成熟度相对较低，本质上是一种如韦伯所说的“既缺乏伦理自觉，又缺乏职业尊严、且极具铤而走险之心的贱民资本主义” ，备案制度提交材料内容的真实性、合法性完完全全依赖于备案申请人的自律，根本不可靠，也不现实，不能保证备案申请人如实申报 。

尤其是环境影响评价内容直接影响到建设项目的施工建设，施工方极有可能在建设项目依法应编制环境影响报告书或环境影响报告表进行审批时，为了能够避开繁琐的审批程序，为尽快进行施工建设而隐瞒实际情况，只填报环境影响登记表进行备案。一旦该备案不实的建设项目逃避审批后违规建设，造成了环境污染，无论备案申请人最终为此承担了多少法律责任，也已经给环境造成了难以弥补的损害，并且增加了社会治理的总成本。项目投资者很难基于对行政机关的信赖，认为备案事项绝对真实而采取相应的投资活动，大大增加了投资风险，行政机关的公信力也会深受影响。

2.实质审查

实质审查是指行政机关要确定申请材料的真实性、合法性。这就要求备案管理机关具备相应的职业能力与专业素养，否则就无法履行好法定职责。 所以要求行政人员具有一定的知识储备和专业素养。备案管理机关在必要的时侯，还要采取实地调查等措施以确保内容的真实性。如果出现备案不实的情况，备案管理部门和备案申请人都要承担相应的法律责任。

实质审查最大程度上的保证了监督效果，环境影响登记表内容可靠性增强，有利于发挥环境影响登记表在环境保护中的预防性和监督性作用，同时也确保了备案本身的公示公信作用。但是与之相对应的，行政成本增加，经济效率降低，在实践中有时对环境影响登记表中一个填报项目的实质审查便可能需要几个行政人员共同花费几天的时间来核实调查，这就会影响建设项目工程的施工进度，降低行政效率，增加行政成本。这样下去，对备案制管理的环保部门将会处于一个“形同虚设”的尴尬局面，环保部门人员的“不专业化”会使建设单位心存侥幸心理，没有真实的填报登记表的信息，继而进行与登记表信息不一致的建设行为。将环境影响登记表由审批制改为备案制以精简行政程序地目的便更加难以实现。

3.折中审查

折中审查是指备案管理机关享有实质审查的权力，但并无实质审查的义务，只有在出现特定的事由时，才会进行实质审查的方式。 也就是一种“以形式审查为主，实质审查为辅”的综合审查方式。目前，行政备案制度大多都采取这种审查方式，因为它能够较好地平衡行政效率与行政成本之间的冲突问题。

笔者认为，环境影响登记表备案制度也应当采取这种审查方式，理由如下：（1）折中审查的形式较为灵活，备案管理部门可以根据实践中的具体情况来分别选择适用形式审查还是实质审查;（2）折中审查不仅具有形式审查程序简便快捷的优点，又具有实质审查的强化监督效果的优点，行政成本和行政效率介于形式审查和实质审查之间，既不会因为成本过高，导致行政机关无法承受，拖慢建设施工部门进度，也不会因为只追求高效率影响行政效果，可以说是把保护环境与促进经济发展有机结合了起来;（3）折中审查方式更加有利于在该制度中纳入公众参与制度，符合当前我国环境影响评价制度发展形势的需要。

在这种折中审查方式之下，形式审查与实质审查的划分标准不仅仅关系到备案管理部门实际操作中的具体程序，还关系到备案管理部门在行政诉讼中的法律责任承担，因此必须通过法律对其加以明确的限定。如果将形式审查与实质审查的选择权完全交由备案管理部门，极有可能会出现行政权力无人监督并出现权力滥用的情况。另外，如果没有一个明确的划分标准，也可能导致行政诉讼中司法审判责任判断标准与备案管理部门两个机关行政标准不同的尴尬局面。例如：对于某一建设项目的环境影响登记表，备案管理部门认为仅进行形式审查便已经是履行了自己审查的法定职责，事后若因备案不实，造成了环境损害，受害人以备案机关未完全履行法定职责导致备案错误为由提起行政诉讼，法官在没有明确的法律规定的标准下，很可能就依据自己的职业经验判断标准，认为备案部门此时负有实质审查的义务但却未能进行实质审查，判决备案部门败诉。从而导致同样类型的案件出现不同的判决结果，使公众对司法公信力产生怀疑的负面情况。因此，确立详细且具有可操作性的形式审查与实质审查的划分标准十分有必要。

三、形式审查与实质审查的划分标准

为了节约行政成本，提高行政效率，笔者认为可以在当前的环境影响登记表备案程序中设立一个明晰的形式审查与实质审查划分标准，具体设置的设想如下：引入公众参与制度，公众作为最直接的“环境感受方”，能够提供最实际有效的信息。使公众由一个政策被动承受者，转变为项目监督者、决策参与者、程序的启动者。对备案申请人提交的环境影响登记表等材料形式审查通过后进行公示，公示后在一定期限内若公众对备案内容的真实性、合法性没有异议，则可以直接进行备案，备案管理部门发现确有错误的也有权进行实质审查，但并无此义务;若公众提出异议，则进行实质审查后再进行备案，此时的实质审查则变成了义务，备案管理部门必须履行。

为了保证行政效率，实质审查的范围仅限于公众提出的异议事项。备案部门在以下3种情况下需要承担法律责任：（1）进行形式审查后未公示就直接进行备案，此时出现备案不实，导致环境损害;（2）公示后，对异议的内容未予以实质审查便加以备案，出现备案不实，导致损害;（3）虽然对异议内容进行了实质审查，却未发现问题，出现备案不实，导致损害。如果形式审查公示后，公众未提出异议，出现备案不实，导致损害时，仅由备案申请人承担法律责任，备案部门不承担责任。这样备案管理部门和司法机关都可以清晰地掌握何时应该采取什么样的审查标准，法律责任划分明显。

为了更加有效的督促备案申请人提供真实、合法的环境影响登记表等相关资料，事后发现故意不如实备案者，除承担相应的法律责任外，备案管理部门还应该将情况及时反馈给人民银行、工商部门、银监部门等，作为银行发放贷款、核实信用和公司注册、年检等参考项目，以达到督促各建设施工单位如实申报环保项目的目的。

四、结语

总之，环境影响登记表备案制度经《环境影响评价法》的初步确认，仍然是一项新的制度，许多方面都需要法律进一步明确细化，方能达到更好的效果。其中，对备案的审查尤为重要，审查方式的选择更是直接关系到行政效果、行政成本与行政效率等，通过对比发现，折中审查形式是当前最优的选择，将公众参与引入该制度也是一种有效合理的程序启动方式。

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