摘要：近些年，新的社会矛盾纠纷伴随着社会转型在基层社区持续突显。如何化解治理纠纷，社区法律顾问制度为我们提供了一种更规范和科学的解决范式。社区法律顾问制度在我国已经推行了一段时间，积累了不少经验，但运行中仍然存在一些困境，本文以法律顾问进到社区为研究起始点，利用科学的PDCA循环战略管理范式开展具体指导和剖析，选定四川B市社区法律顾问制度的运行为样本，找寻问题的起源，在智慧司法建设背景下下引进PDCA循环基础理论，明确提出提升社区法律顾问制度运行效率的对策，以提高整个城市的法治共享能力和公共服务水平。

关键词：智慧司法;DPCA循环理论;社区法律顾问

一、问题的缘起

这是一个旧的以熟人关系为纽带社会结构快速分崩离析的时代，同时我们的社会结构逐渐地走向以迅速城市化的趋势，近些年，全国各地每一年有一千多万农村人口转移到城镇，移居到城市定居和生活，人们的观念、生活方法、生产制造、生活方法都发生了极大的转变。社区已经慢慢替代“村子”，变成大家集聚在一起生活和工作，社区也成为陌生人集聚的城市单位。社区逐渐在城市治理中成为重要作用的关键角色。此外，社区内有各种主体参与社区治理，包括党委会、社区居委会、民间组织、公益性团队、公司、本人等。复制多元的参与主体，必然导致社区矛盾纷争的问题凸显，如何化解这些复杂多元利益主体之间产生的纠纷矛盾，法治与科技为我们提供了新的视角和新的范式。

二、以四川B市为样本的社区法律顾问动态机制实证考察

（一）四川B市社区基层法律顾问动态机制基本情况

B市位于四川盆地东北部，幅员12325平方公里，辖2区3县（巴州区、恩阳区、平昌县、通江县、南江县），常住人口375万人。近年来，B市认真贯彻中央、省、市工作部署，积极探索构建普惠均等、便捷高效、智能精准的公共法律服务体系。坚持问题导向，围绕中心、服务大局，以法律顾问为重要抓手，推动基层法律顾问工作全线铺开，形成一体化映射，全覆盖格局。截止目前，B市200多个乡镇（街道办事处）2666个社区（村）全部以政府购买法律服务方式聘请了法律顾问，实现了“一社区一法律顾问”全覆盖。

（二）四川B市社区法律顾问受调查人群数据

课题组从B市200多个乡镇和2666个社区（村）随机选取5个乡镇（街道），8个社区（村），面向司法工作人员、法律顾问和社区群众发放问卷，共计发放调查问卷700份，回收681份，有效问卷有665份，有效率达98%。

1.社区受调查人群基本情况

本次参与调查的人群来自于司法工作人员和法律顾问占比非常少，主要接受调查群体是社区居民，其中男女比例基本平衡，从受教育程度来看，接受调查的居民教育程度不高，大多集中在大专和高中水平，高学历均集中在法律顾问和司法工作人员群体，从受调查人群年龄分布来看，基本呈正态分布，中年和青年人占比较大，20岁以下和75岁以上的人群占比较少。

（三）当前B市社区法律服务需求调查

1.新时代下B市社区矛盾纠纷的调研

课题组就当前急需要解决的矛盾让接受调研的社区居民做了多项选择，根据统计数据分析，排名前五项项急需解决的矛盾有：物业环境类、合同债务类、劳动关系类、土地房产类和婚姻家庭的类，而其中当前社区矛盾纠纷多集中在婚姻家庭类和物业环境类。

2.当前社区群众救济权利的途径调查

当问及“如果遇到纠纷，你首选求助的途径是？”参与调查的11%的人选择了政府机关，有14%的人选择了相关协会如消费者协会或妇联等，有27%的人选择了亲戚朋友，有12%的人选择了司法所，有10%的人选择了法律顾问，有25%的人选择了居委会。由此可见，法律顾问在社区群众的观念里并没有被普遍接受和认知。

3.社区群众对法律顾问的任职条件调查

课题组提出了五个选择法律顾问的标准让参与调研的居民选择其信任的法律顾问，选择最多的还是表示可以无视其证书和是否具备法律教育背景，只要有能力解决问题就可以胜任法律顾问，还有20%的居民希望法律顾问自身具备法律工作者的身份，比如调解员或者法律援助方面的司法行政人员，我们可以看到大多数居民并不在意其是否具有律师资格证书或者具备专业法律学历教育背景。这种基层群众的基本需求也为我们选任法律顾问提供了一条新思路。

（四）当前B市社区法律顾问供给调查

B市法律顾问机制运行以来，在社会治理方面取得了不少成果，B市的法律顾问运行以来，提供了多种法律服务供给，包括共调解重大矛盾纠纷1070件，解决疑难信访案件900多起，化解涉法涉诉案件200余起;参与处理行政复议、诉讼、仲裁等法律事务300多起;为政府、村（居）审查合同近4000份;参与人民调解员、法律明白人培训1200余场次;解答群众咨询30000余起;承办法律援助案件1500余件。

三、智慧司法下社区法律顾问动态机制的制约因素

（一）法律供给与需求不平衡

伴随着利益关系的多样化，出现的社会矛盾也呈多元化的趋势。面临多重复杂纷繁矛盾化解任务，B市的法律顾问提供的法治供给明显不足。全市共有200多个乡镇（街道），2666个行政社区（村），而执业律师仅240名、基层法律服务工作者324名，人均负责7.8个社区（村）的法律服务工作，同时还负责各级人民政府、市（县、区）部门的法律顾问以及社会案件办理，精力上难以兼顾，导致法律服务力量严重不足。

（二）法律服务资源配置有效性有待提升

从B市目前的法律资源配置上，执业律师中112人在市城区执业，占总人数的64%，其余63人分布在各县（区）主城区，没有人在乡镇（街道）执业;基层法律服务工作者中120人在县（区）主城区工作，占总人数的37%，仅204人在乡镇（街道）开展法律服务。情况最好的巴州区人均负责3个社区（村）的法律顾问工作，情况最差的是恩阳区，没有1个执业律师，全凭基层法律服务工作者落实法律顾问工作，且人均负责10个以上社区（村）的法律顾问工作，部分村（居）的法律顾问工作甚至还是由司法所工作人员兼任，超过90%的法律顾问需跨乡镇提供服务。

（三）法律顾问提供服务精细化不足

根据调研，可以看出目前社区（村）法律顾问工作目前还停留在提供法律咨询、开展法治讲座、发放法治宣传资料等“粗放型”服务，参与纠纷化解、合同审查、财产继承等“精细化”服务程度不够，同时缺乏量化考核标准，存在“干多干少一个样、干与不干不一样”的情况。绝大多数律师在刑事辩护、婚姻家事、债权债务方面业务熟悉，但对农村的集体产权制度改革、农业产业园区、五保供养等农村法律法规及政策缺乏系统学习，市律师协会也没有设立涉及农业农村的专业委员会指导开展工作，导致服务质量不高。

（四）法律顾问机制的保障不到位

调查显示，B市的平昌县人民政府出台了法律顾问专项经费保障制度，要求财政局按4万元/村、3000元/人每月标准，预算基层法律顾问工作经费，县司法局对法律顾问工作进行考核，按考核结果核拨到村，但近几年标准有所下降，法律顾问工作有所松懈。其余各地均未出台“一社区（村）一法律顾问”工作经费保障标准，主要依靠司法行政机关通过行政指派和法律服务从业人员履行社会责任推进该项工作，工作经费全靠乡镇（街道）、社区（村）自筹资金解决，70%以上社区（村）法律顾问服务还处于免费服务阶段。社区（村）法律顾问存在角色定位冲突，他们受雇于基层人民政府，在服务社区（村）集体的同时，还服务社区（村）群众，当乡镇（街道）与社区（村）集体、社区（村）集体与群众发生纠纷时，往往处于“两难”状态。

四、基于PDCA循环理论智慧司法背景下完善社区法律顾问动态机制的对策建议

（一）智慧司法背景下法律顾问PDCA循环的基本构架

社区（村）基层法律顾问动态机制的运作是一个多元交错的系统，以下为融合B市的具体法律顾问机制的PDCA循环模型的基本架构：

1.法律顾问动态机制的规划阶段（P阶段）

首先由司法行政机关制订购法律顾问项目实施方案，明确购置具体内容、采购流程、购置范畴法律服务规定，财政审计机关依据计划方案定编费用预算、拨付费用，并向社会公布。

在司法行政机关主持下，依照“双选”模式先预配置，引导律师与社区（村）达成服务协议。

在正式签署社区（村）与律师事务所提供的服务协议时，应在合同书确立三方的权利和义务，明确服务项目具体内容、服务项目方法规定、补助付款方式等，明确与公开有关的其它事宜。

2.法律顾问动态机制的实施阶段（D阶段）

社区（村）法律顾问机制的实施执行阶段是整个PDCA循环过程的关键阶段，其运行状态将影响到整个机制的功能绩效的发挥。需要在这一阶段确定法律服务具体内容和提供服务的主要方法，这个阶段着重解决的问题的是“法律顾问应该为社区（村）提供哪种服务”。

法律顾问实施法律服务时，事先应拟定提供服务的工作方案计划，按照工作标准，为社区（村）提供法律服务。可将工作实施的内容按清单的方式划分规定项目和自选项目，规定项目是法律顾问在社区（村）提供服务中应提供的最基本服务项目，如：每月法律顾问为社区（村）提供的服务时间不少于多少小时;每个季度为社区（村）举办的法律知识科普讲座不少于几次;法律服务进社区（村）的大型活动每年举办几次等，都需要在协议里明确。而自选项目，则也可以通过清单或目录的形式，让社区（村）进行选择，根据需求提供形式多样的法律服务项目。

3.法律顾问动态机制的检查评鉴阶段（C阶段）

法律顾问提供服务全过程应受到监督。监督包括三个层面：一个层面的监督来自于买方的司法行政机关。该监督权在实践中主要有基层司法所行使。第二个层面的监督来自于被服务对象的广大群众，社区（村）居民是法律服务的主要受益者，他们最能反应法律顾问提供的法律服务的效果。第三个层面来自于法律服务机构和律师事务所的监督，这个层面的监督主要基于从业标准和职业素质进行。

4.法律顾问动态机制运行成效的反馈（A阶段）

作为法律顾问动态机制运行的PDCA循环的最终阶段是对整个机制运行的复盘和总结，该阶段在汇总剖析、检测结论的基本上，对各方参与者给与相对应的反馈，以对该机制进行自我完善和升级的阶段。政府部门针对最后的运行绩效，制定相应的奖惩对策，对提供法律服务环节中较为突出的成效予以鼓励，对违反协议和从业规范的行为予以禁业处罚。

在PDCA最后一个阶段结束后，司法行政部门应根据最后的评鉴成果总结发现整个PDCA循环中出现的问题，并拟定修正方案，将改进后的机制再一次投入下个循环，通过大数据分析，科学合理的安排制度，才能更好地为社会提供优质的法律服务。

（二）在PDCA循环下合理配置法律资源

缓解法律顾问人才资源匮乏的窘境，扩张法律顾问的准入条件范畴，统一列入管理方法。打破法律顾问仅限执业律师或法律服务从业者的限制，积极主动纳入法律专家学者、公证人、法律工作者、司法部门退休职工以及人民调解员等，放宽准入条件资质。由司法部门行政机关开展新员工入职核查和工作人员挑选，并列入法律顾问规范管理。进而为广大群众提供更多元化的挑选，加速法律顾问内部员工新老交接，缓解供给不足的局面。同时，搭建中枢型法律综合服务平台，打造出法律顾问孵化产业基地。根据政府部门有关部门的主控，法律事务所执行、法律服务项目由司法行政机关列举，在街道社区创建中枢型法律服务项目实体线上服务平台，平台组员由司法工作人员、法律顾问、人民调解员等构成，服务平台根据社区法律需求列出项目任务。通过平台，实现法律资源合理配置和流动。

（三）在PDCA循环下更新法律顾问保障机制

司法行政机关可以协同各区县司法局和社区（村）居民联合会，核查社区（村）法律顾问运行状态，每月组织的时长、一个季度机构的法治专题讲座频次，与社区居民交流沟通形成的意见反馈等。与此同时，司法局协同法律服务所和律师事务所每一年最少进行一次大型的法律服务进社区主题活动。对并没有完成协议约定的法律顾问重点考核。根据当地经济情况，法治需求因地制宜地制定法律服务收费标准，通过制定菜单式项目收费方式，对偏远地区进行政策倾斜，提高补助经费标准，吸引住业务水平强、职业素质高的法律顾问驻扎偏远地区。国家对法律顾问的收费应在税务上进行减免和优惠，从制度上保障法律顾问机制的顺利运行。

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该项目为基层司法能力研究中心2021年立项项目《智慧司法下基于DPCA循环导向的社区法律顾问的动态机制研究--以四川B市为实证样本》（项目编号：JCSF2021-17）资助

作者简介：徐娟（1969-），女，四川成都，四川司法警官职业学院，教授，法学系，民商法专业。