摘要：哀牢山-无量山国家级自然保护区巡回检察室（简称“两山”巡回检察室）的设立，是生态文明法治建设的积极推进之举，是“绿色检察”理念的深化发展之径，是“两山”法律监督的因地制宜之策。通过对“两山”巡回检察室设立一年多来工作机制和工作内容的规范性进行审视，可以发现目前的工作机制在职能设定、内部机构设置、工作运行模式方面尚未清晰的界定，工作内容尚存法律依据不足、相应规范缺失、工作体系化不足、单位和部门间协同性不强的问题。针对上述问题，建议“两山”巡回检察室在重点发挥公益诉讼和行政违法监督职能的基础上，积极探索建立跨区域自然保护区检察院，通过优化协同互动、强化法律监督、规范公益诉讼等措施的完善，实现提高工作合力、提升检察实效、拓宽案件类型的工作目标。

关键词：自然保护区；巡回检察室；发展现状；规范性审视；发展方向

“哀牢山-无量山区域”涉及哀牢山、无量山两个国家级自然保护区，自然生态系统的原真性和完整性特征十分突出。2018年5月，最高人民检察院决定在全国8省区开展“巡回检察”试点。景东县检察院立足检察职能，借助“巡回检察”理念，创新体制机制和工作方式，分别于2018年8月30日和2019年4月16日，挂牌成立了哀牢山国家级自然保护区巡回检察室和无量山国家级自然保护区巡回检察室。检察官借助巡回检察室平台，定期、不定期的到巡回检察室开展调查核实、法治宣传、公益诉讼线索受理等工作。哀牢山-无量山国家级自然保护区巡回检察室（简称“两山”巡回检察室）在强化生态环境保护、生态修复、和物种保护等工作方面取得了一定成效。然而囿于自然保护区巡回检察室法律依据不明确、顶层设计缺失以及职能定位的模糊性，“两山”巡回检察室的发展面临法治化、体系化、专业化的发展瓶颈，如何有序有效推进工作是当前和今后一段时间面临的重要任务。

一、“两山”巡回检察室的设立背景

（一）是生态文明法治建设的积极推进之举

我国的生态环境法制建设已走过四十年的历程，环境和资源保护立法在一定程度上起到了促进生态文明建设的作用。然而由于对生态规律认识不够深刻、条块分割的管理体制以及在执法和司法方面的固有顽疾，我国的生态环境不断恶化。直至生态文明战略的提出以及话语体系的确立，才使得我国的生态环境保护困境得以从源头破题。2017年《中国共产党章程（修正案）》写入生态文明建设，在党的纲领文件中高度肯定了生态文明建设的重要地位。2018年《中华人民共和国宪法修正案》把“生态文明”写入宪法，从国家根本法的层次有效补充了环境治理方面的空白。

生态文明法治建设必须在遵循生态科学规律的先决条件下运行，于此基础上通过制度的创新和措施的健全，充分运用不同部门法的法律“工具箱”，注重法律的实施，强调法律运行各环节的有序性、有效性以及相互之间彼此衔接、良性互动，[1]从而构建生态环境的全要素、全过程保护体系。因此，生态文明的法治化势必需要“打破部门法的藩篱，构建以宪法为核心、跨部门法协同的法律机制，并探索新的研究范式”[2]，从而理性地对生态文明法治做出“满足实际需要的阶段性安排”[3]。

普洱市位于云南省西南部，生态环境优越，自然资源丰富，但由于历史原因，经济社会发展落后于云南省和全国平均水平。为推动普洱经济社会科学发展，保护好青山绿水，普洱市委、市政府于“十二五”期间提出了“生态立市、绿色发展”战略，并于2013年获得国家发改委批复成为全国唯一国家绿色经济试验示范区。绿色经济试验示范区对绿色发展战略的践行是一项复杂的系统工程，涉及环境、资源、产业、人才、资金、技术、文化、体制、机制诸要素的有效组合、整合问题，故而，提供良好的法治机制保障必然是题中之意。普洱市检察机关作为法律监督机关，服务和保障好地方的生态文明法治建设自然成为应当肩负的重要职责和历史使命。

（二）是“绿色检察”理念的深化发展之径

《宪法》第134条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，明确了人民检察院国家法律监督机关的宪法定位。在生态文明法治的建设过程中，检察职能更应当通过强化法律监督来促进生态文明法律目标的实现和个人的人权保障。“绿色检察”，顾名思义，检察机关作为公共利益的守护者，应自觉落实保护绿色生态环境的职责和使命，依法保护绿色生态环境，促进形成全面保护绿色生态环境的法治良序。

在绿色检察理念的要求下，有必要设立与绿色检察相匹配的工作体制，作为绿色检察法律监督的载体，确保达到绿色检察的价值追求。根据《人民检察院组织法》第17条至第19条关于机构设置的规定，人民检察院根据工作需要，可以设必要的检察辅助机构和行政管理机构。既然是“根据工作需要”、“可以设”，就意味着从机构名称到机构设置都不需要绝对的统一。普洱市绿色检察理念的践行必然需要体现在检察机关内设机构改革的进程之中，为此需要以绿色检察职能为标准进行细致分析，科学合理地设置内设机构，通过合理配置职权，在职能主体之间建立藩篱，同时辅以对话沟通机构，结合权力监督制约规律与检察一体化原则，兼顾权力的规范公正行使与整体效能的提升。[4]

（三）是“两山”法律监督的因地制宜之策

无量山、哀牢山两个国家级自然保护区是地球同纬度上生物资源最为丰富的自然综合体，被世界自然基金会确认为具有全球保护意义的A级自然保护区，是地球同纬度带上生物资源最为丰富的自然综合体，在不到万分之一的国土面积上保留了全国三分之一的物种。无量山-哀牢山国家级自然保护区是一个整体，孤立地保护某一块生态环境和某些生物都不可能获得成效，因此不能对其进行条条块块的“切割式”保护。

目前“两山”的生态环境法律问题仍然是保护与发展之间的矛盾，一是，保护区内仍然有相当的村民居住，与保护区没有物理隔离，居住的村民的生存发展问题与保护两山之间的矛盾问题未能得到有效解决。例如存在修村组路而盗伐滥伐林木、禁区放牧等问题。二是，保护区内、保护区附近的村民以及外来人员存在非法采野茶、非法采药材、非法狩猎、进山砍柴、在禁区放牧、非法改变林地用途等问题。总体来看，涉自然保护区的刑事案件年均量约为20至30起；行政案件年均量约为200至300起。由于村民生存发展权与环境保护权之间利益衡量的难度较大，导致案件在执法中很容易产生法律效果与社会效果的不一致。“两山”自然特性的整体性、违法问题的特殊性以及利益衡量的困难性均需要专门的法律监督制度和机制。

二、“两山”巡回检察室的规范性审视

“两山”巡回检察室在强化生态环境保护、生态修复、和物种保护等工作方面取得了一定成效，在工作机制和工作思路方面积累了一定经验。通过对工作机制和工作内容规范性的梳理，将为“两山”巡回检察室工作的深入推找准逻辑重心和逻辑主线，有的放矢地积极服务于生态文明法治建设和绿色检察理念。

（一）“两山”巡回检察室工作机制的规范性审视

我国检察机关内设机构进行了三次重大的变动与调整，第三次重大调整发生在国家监察体制改革以后。2019年，最高人民检察院在向全国人民代表大会所作的工作报告中提出，要把内设机构改革作为检察工作创新发展的突破口，推进内设机构系统性、重构性的改革。伴随职务犯罪侦查权转隶，内设机构从侧重职务犯罪侦查、预防向法律监督即刑事、民事、行政、公益诉讼四大检察职能全面协调充分发展的方向展开，逐步形成“四大检察”“十大业务”的法律监督格局，最高人民检察院把内设业务机构调整为第一至第十检察厅。从侧重办案环节兼顾案件类型向侧重案件类型转变，贯彻了中央和国家机构改革所要求的“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的职权专业化和精细化原则，也是检察机关内设机构改革应当遵循的原则。对于同一类或者同一个案件，原则上考虑由检察机关同一部门办理，可促进检察机关内部资源配置更加优化，提高办案质效，实现案件办理的专业化。此次改革可谓是一次重塑性改革。[5]

在检察机关内设机构改革的目标指向引导下，可对“两山”巡回检察室工作机制进行规范性审视。“两山”巡回检察室隶属的第三检察部具体承担了民事检察、行政检察和公益诉讼检察业务，该部门干警具备具体开展相应法律监督和案件办理的能力，在业务部门的带领下，可有效发挥具体的办案和监督职能，防止机构功能出现异化，产生违背司法规律和检察工作规律的问题，同时也能有效避免“只挂牌、不做事”的流于形式的现象。采取“巡回”的监督和办案方式，既有效节约了不必要的成本开支，还可以根据实际工作需要开展定期和不定期的联席会议和专项活动。由是，“两山”巡回检察室在工作机制方面需要着重解决的就是巡回检察室内部的职责划分、协作配合以及巡回检察室与检察院其他部门之间的协调联动模式的问题。需要在统筹考虑第三检察部职责职能、现有办案力量以及内部工作人员职责分工的前提下，结合“两山”法律监督特点，对“两山”法律监督业务领域进行分类、梳理和分配；细化“两山”巡回检察室的内部机构，例如设置委员会、办公室等决策机构和执行协调机构，以便高效开展业务工作；设计科学合理的运作流程，兼顾权力的规范公正行使与整体效能的提升。

（二）“两山”巡回检察室工作内容的规范性审视

一是法律依据不足。不论是巡回检察室的体制机制法律依据、内设机构的建制依据，还是制度措施的开展依据均无明确的法律依据。

二是规范缺失。当前检察协作基础多以“软法”为主，包括备忘录、框架协议、项目协议等。此类规范性文件宣传性、引导性、政策性强，但缺乏强制性、权威性与可操作性，自然约束力不强，使诸项配套措施浮于表面，工作实效不明显。

三是体系化不足。各项工作的先后顺序和重难点的梳理推进均没有科学的研究计划和实施方案。

四是协同不足。“两山”自然保护区所涉执法机关众多，围绕“两山”的执法重难点具有整体性和专门性。各自为政的执法活动不仅不能更好地促进保护区工作的开展，反而会使困难重重的环境执法更加举步维艰，因此自然保护区的执法和司法活动更应强调协调与配合。“两山”巡回检察室虽然于景东管护局签订了工作协作的文件，但由于各项协作工作并无系统的计划，导致协同工作前期的沟通、工作中的重点、工作后的反馈各环节无法形成科学有序的提升机制。

三、“两山”巡回检察室的发展构想

（一）重点发挥公益诉讼和行政违法监督职能

最高人民检察院党组书记、检察长张军在2019年1月3日新闻发布会答记者问中，将检察职能系统地划分为刑事、民事、行政和公益诉讼四大检察，并于同年底将内设机构作了系统性、重塑性、重构性改革，重组十大业务机构，刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”并行，进一步提出做优刑事检察、做强民事检察、做实行政检察和做好公益诉讼检察。对“两山”而言，自然保护区涉及的生态利益是公共利益，检察机关作为公共利益的维护机关，通过开展公益诉讼活动对自然保护区进行专门性和系统性保护，是使命所在。而且，伴随着对生态环境保护力度的加强，对生态立法执行情况的检察监督、预防生态违法行为，应成为检察机关活动的优先方向。[6]因此，从“四大检察”的分类上来看，“两山”巡回检察室的职能重心应聚焦于行政检察和公益诉讼检察两大领域。

当然，在事的因素方面，“四大检察”虽然术业有专攻，关注的法律领域各有侧重，但也并非截然分开，具体业务之间仍有一定交叉和衔接，需要分工配合、相互支持。职能机构之间的线索移送和信息共享可以通过建立联席会议、线索移送和信息共享机制等方式，从工作机制层面加以避免和解决。例如，在开展刑事检察业务中，就需要关注是否提起附带民事公益诉讼问题；办理民事、行政、公益诉讼案件时，则有及时发现和移送案件涉及的刑事犯罪、职务犯罪线索的责任；行政检察与行政公益诉讼检察工作也有紧密连结点。

（二）积极探索建立跨区域自然保护区检察院

探索设立跨行政区划的人民检察院，是党中央从全面深化改革、全面依法治国战略高度作出的重大部署，对保障检察机关依法独立公正行使职权、完善中国特色社会主义检察制度，具有十分重要的意义。[7]探索推进跨行政区划检察院改革，需要设置层级、确定管辖范围、整合内设机构等问题，是一项系统工程。2014年12月，最高人民法院、最高人民检察院共同研究制定《设立跨行政区划人民法院、检察院试点方案》，经中央全面深化改革领导小组审议通过后印发执行。随后，上海、北京依托原有的铁路运输检察分院，分别探索开展跨行政区划检察院改革试点工作。目前在探索跨行政区划检察试点工作中，由于没有明确的顶层设计方案。四中全会提出“探索设立跨行政区划检察院，办理跨地区案件”，目标是“构建特殊案件在跨行政区划法院检察院办理的诉讼格局”。2018年修订并于2019年1月1日起施行的《人民检察院组织法》第十六条规定：“省级人民检察院和设区的市级人民检察院根据检察工作需要，经最高人民检察院和省级有关部门同意，并提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在辖区内特定区域设立人民检察院，作为派出机构。”自然保护区法律监督工作必须根据自然保护区的整体地理区域、生态系统特性、具体执法活动的重难点来开展，具有整体性、专门性和特殊性，因此在自然保护区领域探索建立跨区域人民检察院，具有必要性。

《宪法》第 134 条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，第 135 条规定：国家设立“军事检察院等专门人民检察院”。上述两个法条分别确认了人民检察院的法律监督宪法地位和创建专门检察制度的宪法基础。结合社会经济发展实际设立专门检察院，更加充分地发挥法律监督职能，具有正当性、合法性和合理性。因此，在我国设立专门的自然保护区检察院，可以更加有效地开展生态环境保护与利用的法律监督工作。

（三）科学完善制度内容，有效规范机制运作

检察职能改革的价值取向应该是：强化法律监督职能，促进检察机关事前监督、事中监督和事后监督的有机结合，增强主动监督，保证法律正确实施，维护公平正义，保障尊重人权，促进社会和谐。为实现这一价值追求，应该对目前我国检察机关法律监督的内容及其实现途径、效果进行冷静的分析，采取科学合理有效的改革措施，使检察机关法律监督的内容更加缜密，消除监督“盲区”，监督手段更加有效，监督行为更加规范，保证监督活动合法正当，保证检察机关法律监督职能的设定和行使处于一个合理的范围和水平上。

1.优化协同互动机制，有效形成工作合力

生态环境的整体性特征需要多部门的协同配合，应建立检察监督与行政权的协调互动机制，从传统对抗式的监督模式转变为共同解决绿色发展的创新形式。“两山”巡回检察室涉及森林公安、司法、生态环境、自然资源与规划、林业、农业农村、住房与城建、管护局等多个职能部门。根据检察机关既督促履职又配合履职的职能定位，为了实现维护公共利益的结果导向，健全完善检察监督权与各行政权之间的沟通与协同互动机制非常必要。建立协同互动机制的目的，一是通过该机制实现生态环境与资源保护的信息共享，以利于形成环境保护的合力；二是生态环境和自然资源整体保护中，有关职能部门配合不力的，可以由检察机关督促相关行政机关配合履职。

首先，实践中检察机关与相关环境监管部门已经建立了不同形式的大数据平台实现信息共享，将各种环境污染及生态破坏案件及时录入大数据平台，从线索发现、证据核实到案件审查、庭审应对等全程实现信息共享。通过信息共享大数据平台，检察机关可全面了解环境行政履职情况，全程参与生态环境损害的预防、磋商和调解。接下来需要进一步完善各相关环境职能部门信息上报制度，明确上报期限和上报程序。同时，进一步明确检察机关督促协同配合的程序及责任机制。[8]

其次，建立协作监督机制，加强与执法司法机关的有效沟通，注重与其内部监督的有效衔接，在法律允许的范围内寻求最优解决方案。当然，也需要注意防止环境行政与环境司法之间、环境审判权与环境检察监督权为联动而联动的形式化倾向，以及“联而不动、协而不调”[9]等弊病。建立协作监督机制，加强与执法司法机关的有效沟通，注重与其内部监督的有效衔接，在法律允许的范围内寻求最优解决方案。

最后，要扩展法律监督的参与空间，将原先的封闭式监督模式，适当转变为半开放式，尊重并保障当事人的参与知情权，在原有的人民监督员基础上打造涵盖专家学者、律师等专业群体参与的新型人民监督模式，群策群力，共享共治。

2.强化法律监督措施，提高检察建议实效

加强生态环境司法保护是一项实践性、专业性、长期性的系统工作。“两山”巡回检察室应深入分析各类案件的发案原因、规律和特点，查找管理、制度等方面存在的漏洞，主动加强与有关单位、部门的沟通配合，充分运用检察建议这一重要法律监督方式，及时提出消除隐患、预防犯罪、建章立制的检察建议，推动综合整治，努力从源头上保护生态环境资源和公民权益，将制度优势转化为治理效能。

值得注意的是，实践中的检察建议偏重于对行政机关的执法监督，要求行政机关以书面答复为主要形式，并没有跟踪检察监督在生态环境损害预防和修复方面的实际效果，导致环境公共利益的维护效果不佳。“两山”巡回检察室立应当从维护公共环境利益的结果出发，跟踪检察建议的实际履行效果。案件卷宗除了记载相关环境行政部门对检察建议的履职情况书面回复外，还应当包括生态环境和资源保护的实际维护效果。

另外，由于不同类型的检察建议所对应的法律效力不同，还需要进一步明确不同诉前程序终结及诉前程序转入诉讼程序的具体情形。[10]应坚持环境司法的理性、谦抑与司法形式主义原则，避免行政机关将自然保护的“皮球”直接踢向或转嫁到法院亦或是检察机关，从而出现先行政公益诉讼后民事公益诉讼的本末倒置之怪现象。所以，在生态环境与资源保护领域，从权力配置及权力之间的制衡来看，尤为需要避免环境检察工作的单枪匹马、异军突进或贸然抢诉，从而造成与环境审批的司法工作的不衔接，甚至造成生态环境、自然资源等行政主管部门怠于履行职责的“行政权缺位”，而检察机关冲在前头的情形。[11]

3.规范公益诉讼运作，探索拓宽案件类型

公益诉讼检察是在推进国家治理体系和治理能力现代化的探索中应运而生，从本质看，是法律监督职能的“时代回应”。[12]统筹运用诉讼与非诉讼的多种监督权限和措施，提升法律监督效能，实现在办案中监督、在监督中办案，也是当前需要探索和回答的重要课题之一。作为一种新的诉讼类型，公益诉讼有着自身的特点和规律。以鉴定为例，在破坏生态环境的案件中，大多会涉及损害后果及损害原因的专业认定，自然也离不开专门人员、专业知识的专业评估，这就需要结合公益诉讼案件的特殊性，具体研究鉴定意见、专家意见、专业机构评估意见等不同类型证据材料的证据价值，创新依法巧解当前环境损害鉴定流程复杂、价格高昂、周期长等难题。[13]

此外，检察院提起环境公益诉讼还遇到行政机关的抵制情绪。从其原因看，主要包括以下几个方面：第一，观念认知方面的落后，由于对于检察机关提起公益诉讼制度的不了解，大多行政单位都存在抵触情绪。一方面，检察机关办理的公益诉讼案件，往往都涉及矛盾突出、复杂而敏感的领域。检察机关在这些领域向行政机关“开火”，让其直面来自于诉讼和舆论的双重压力；同时，也由于认识上的片面，认为检察机关提起公益诉讼就是在与其“对着干”，导致行政机关对公益诉讼产生较大的抵触情绪。一旦涉案，行政机关大都会想方设法进行“协调”，力求“息事宁人”。从目前司法实践来看，绝大多数行政公益诉讼案件的被告是基层行政机关，在我国行政机关层级结构的影响下，上级机关往往会通过向同级党政机关或相应检察机关提出协调请求的方法来介入案件审理以维护自身形象和相关利益。同时，部分党委政府对检察机关提起行政公益诉讼存在一定的过度反应，如严厉的人事处理等过激举措，这也使得各级政府行政部门十分抗拒被列为行政公益诉讼的被告，从而进一步加剧了行政权力对司法的干预与影响。第二，由于一些行政执法权最低设置在市一级行政单位，造成基层检察院监督市级行政单位层级不对等的“尴尬”局面，检察院在调查取证、联系工作过程中遇到了行政机关“不配合”情况，以及检察建议发出后主动前来“协调”情况。[14]

针对检察机关提起公益诉讼存在的上述难点，“两山”巡回检察室在具体的政策掌握上，要用足用好现有的法律制度。首先，对于中央政策文件有明确要求的领域，对于地方人大常委会根据当地实际以地方性法规支持探索的领域，应加强与相关部门的沟通协调，积极开展探索实践。其次，对于新领域的拓展探索，要注重做足做实调查取证、研究论证、民意舆情研判等相关工作，积极争取地方党委、人大、政府等各方面和人民群众的支持，努力实现政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。在理论与实践的交互中思考诸如拓展案件范围是否仅仅理解为拓展案件领域，是否还包括对公益范围、案件类型等的拓展等问题，以及是否需要向预防性公益诉讼延伸，将损害的范围从实然损害提前到风险预防，甚至可提前研究和探索纠正性监督和防范性监督的实践最后，在个案探索基础上，推进与相关行政机关形成有关制度机制，条件成熟的推动入法，争取为新领域探索提供明确法律依据。

结语

在全面依法治国的背景下，有必要全方位反思、立体化推进科学的绿色检察法治体系。本文立足检察职能，对“两山”巡回检察室的工作原则和工作格局，以及建立跨区域自然保护区检察院的工作体制和工作方向进行了初步探讨。“两山”巡回检察室工作的完善和发展，有助于充分发挥“惩治、预防、监督、教育、保护”等各项检察职能，对提升运用法治思维和法治方式保护生态环境的能力有积极意义。诚然在制度设计、工作方式的创新等方面尚寸许多值得探讨的空间，有待在实践中进一步探索和丰富，并在时机成熟之时通过立法落地转化为具体的机制、规则。

参考文献：

[1]冯渝安：《论生态文明建设法律保障体系的构建》，《法制博览》2019年第30期。

[2]张震：《中国宪法的环境观及其规范表达》，《中国法学》2018年第4期。

[3]李启家：《环境法领域利益冲突的识别与衡平》，《法学评论》2015年第6期。

[4]汪建成、王一鸣：《检察职能与检察机关内设机构改革》，《国家检察官学院学报》2015年第23期。

[5]曹东：《检察机关内设机构设置之变及其逻辑》，《人民检察》2019年第Z1期。

[6]王圭宇：《俄罗斯联邦复合式自然保护检察制度介评》，《中国检察官》2019年第15期。

[7]《曹建明寄语全国首家跨行政区划人民检察院：勇当改革创新先行者法律监督排头兵 勇当公正司法引领者法治上海建设者》，中国共产党新闻网，http：//cpc.people.com.cn/n/2014/1229/c64094-26293253.html，访问日期2022年10月22日。

[8]陈晓景：《新时期检察环境公益诉讼发展定位及优化进路》，《政法论丛》2019年第6期。

[9]郭武：《论环境行政与环境司法联动的中国模式》，《法学评论》2017年第2期。

[10]刘巧儿：《环境行政公益诉讼检察建议的法律进路》，《中国环境管理干部学院学报》2018年第5期。

[11]陈真亮：《论生态环境检察的专门化、体系化与法治化》，《浙江工业大学学报（社会科学版）》2019年第2期。

[12]胡卫列：《因应人民生活新需 推进检察公益诉讼》，《检察日报》2019年12月19日第003版。

[13]施建邦：《以公益诉讼检察促进云南生态文明建设的思考》，《云南民族大学学报（哲学社会科学版）》2019年第3期。

[14]曹明德：《检察院提起公益诉讼面临的困境和推进方向》，《法学评论》2020年第1期。

基金项目：云南省哲学社会科学规划项目“澜湄合作框架下生物安全治理能力现代化研究”（QN202120）；普洱学院重点科研专项规划项目“澜湄合作框架下生物资源管控与生态安全治理能力现代化研究”（2020XJGH03）。

作者简介：姚俊颖（1989-），女，云南普洱人，博士，副教授，研究方向：环境与资源保护法学。

梭娅（1995-）女，云南普洱人，上海交通大学法学博士在读，研究方向：行政法学。