摘 要：在乡村振兴和探索村民自治有效实现形式的背景下，村民自治单元下沉已成为部分地区化解村民自治困境的实践思路。村民自治单元下沉为强化村民自治主体地位，提高村民自治有效性，巩固村民自治的社会资本提供了实现路径，但在实践中却面临制度、人才、经费以及下沉组织再度“行政化”等新问题。本文基于湖南平江“三人小组”制度实践，对其实践过程以及下沉经验进行总结。研究发现，充分发挥村民自治单元下沉的价值，可以通过调整组织结构和完善制度安排充分调动起闲置的组级资源，让村民自治拥有更加有效的参与平台与制度化表达渠道。

关键词：村民自治单元下沉；困境优化；三人小组

一、村民自治单元下沉的困境概述与实践探讨

党的二十大报告提出，全面建设社会主义现代化国家，最艰难最繁重的任务仍然在农村。村民自治作为乡村治理体系的根基，是乡村振兴的核心内容，更是乡村振兴的制度保障。自2014年中央一号文件提出“可以开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点”以来，村民自治试点在政策和实践领域不断推进。村民自治单元下沉在村委会行政化趋势增强、村民认同感降低等背景下应运而生，作为村民自治的重要实现形式，虽在一定程度促进了农村公共事务的解决，但在实践中依然面临挑战。第一是体制障碍，以广东清远为代表将自治单元下沉到自然村，与当前农村经济社会发展现实以及基层治理的精简与效能的发展方向相违背，存在制度衔接的困难0。第二是人才制约，随着农村人口大规模流动，农村精英的外流使村级治理人才资源缺乏，农村党员大量流动、老龄化等问题也造成党员培养困难0，党建工作面临人才束缚。第三是经费不足与自治动力机制缺失，无论是村委会下移到村民小组或自然村或是直接在村民小组一级建立村民理事会，组织运行与自治发展都面临经费供给不足的困境，理事会成员工作“全凭公益心”0也使其难以长期保持服务热情，自治动力有待维系。第四是下沉新增组织的“再行政化”问题，在村级事务繁重、上级考核压力大、村干部人数少等背景下，村民理事会也承接了村委会部分事项，面临“再行政化”风险。如何破解村民自治单元下沉困境，提高其运行效率，不仅是基层自治焕发新活力的迫切要求，也是实现乡村振兴战略亟需解决的重要课题。

湖南省平江县丽江村在2018年创新性地将村民自治人员结构从一位村民小组组长调整为“三人小组”（包含一名小组组长、一名党员代表、一名村民代表），开创出独具特色的村民自治单元下沉实践。通过调整组织结构和完善制度安排，“三人小组”对村民自治单元下沉困境的破解做出了有益探索，有效充实了村民小组工作力量，充分调动起闲置的组级资源，让村民自治拥有更加有效的参与平台与制度化表达渠道。因此，本文将以湖南平江“三人小组”作为研究对象，尝试对其实践过程以及下沉经验进行总结，以期为村民自治单元下沉困境的优化提供启发和借鉴。

二、平江县村民自治下沉的实践过程

平江县位于湖南省东北部，汨罗江上游，全县以山地和丘陵为主，大部分民众从事农业生产。平江县在2019年脱贫摘帽前为国家级贫困县，全县共有136个贫困村、4.06万户、14.15万名建档立卡贫困人口，贫困发生率为14.34%。在脱贫过程中，平江县村级民主实践始终面临一些问题：一是村民小组职能弱化，村民诉求难以得到及时有效回应，干群矛盾冲突不断；二是村民对村级事务关心和参与度有限，村民共同体意识淡薄，村庄民主选举、民主决策难以达成共识；三是自上而下任务摊派重，村级治理压力大而组级资源闲置，政策自上而下传达与实施存在困难。鉴于此，平江县丽江村在2018年创新性地实施“三人小组”治理，开创出独具特色的村民自治单元下沉实践。

（一）村民小组结构由一人组长调整为三人组长

基于平江县在村级治理末梢治理堵塞，自治活力有待激活的现实，平江县调整村民小组治理结构，创新性地将一位小组组长调整为“三人小组”，实现了治理单元的适度下沉。“三人小组”包含一名组长、一名党员和一名村民代表，三位成员均由民主选举产生，每三年选举一次。组长、村民代表要求由具有热心公益事业、有责任感的村民担任；党员由本组在籍党员选举产生，如本组只有一位在籍党员的直接产生，本组无在籍党员的可以加选一位村民代表。

（二）以“三人小组”为平台开展村民自治

“三人小组”坚持村民自我管理、自我教育、自我服务的原则，实行民主选举、民主决策，民主管理、民主监督。组级重大事项由三人集体研究决定，讨论决定时，先由小组提案，在民主集中制原则指导下形成决策，经由村委会审批通过后执行。丽江村支村两委在2017年第四季度共收到各村民小组提交重点事项14项，党员大会及村民代表大会审议通过的8项包括村级服务平台建设、全村道路亮化工程等。民主管理方面，“三人小组”围绕环境卫生、住房安全建设展开政策宣传和思想疏导，通过将财政资源分配补贴到小组，鼓励村民结合小组资源和自身资源加强公共设施建设。2019年，泊头村新建组修建水渠过程中，村民踊跃筹工筹劳，原计划修建400米的水渠实际修了500米。民主监督方面，通过组民自评和统一考评来监督“三人小组”工作，经由该小组村民一半以上投票决定可直接罢免小组成员，支村两委则每季度对各组“三人小组”的工作成效进行点评。

（三）加强“三人小组”组织建设

一是明确工作职责和权责分工，“三人小组”定位于服务职能，主要负责办理本组各项事务和集体财产、协助支村两委办理本村公共事务等，其中，组长发挥组织统筹作用，党员发挥引领作用，村民代表发挥民意反馈和监督作用。二是规范运作程序，完善“三人小组”运行过程中民主选举、决策、管理和监督等规则和制度安排。三是明确村组事权分工，村里大型建设由村级主抓，部分组级共享的建设下放到组级来管理，“三人小组”做好本组村民利益诉求上传和相关政策法规下达工作，支村两委则对各村民小组利益诉求进行综合协调。

平江县试点“三人小组”机制以来，村民自治逐渐显示出生机活力，获得良好成效。一是通过发挥党员先锋模范作用与促进村民参与选举、决策、管理和监督，实现党建总揽和村民自治相统一；二是通过优化资源配置，更好地服务乡村建设，在政策推动到上下联动中实现政策导向与群众意愿的统一；三是在明确村组事权分工与规范组织运行过程中实现有序放权和有效监督相统一。

三、“三人小组”自治下沉对于困境优化的启示

（一）调整原有组织，完善承接载体

“组织是两个以上的人在一起为了实现同一个目标而协同行动的集合体”0“它具有明确的目标导向和精心设计的结构与有意识协调的活动系统，同时又同外部环境保持密切联系。”0组织具有明确的行为主体和特定的目标追求，在与外界互动中不断促进组织运行。作为治理平台的基层自治组织，其自身建设直接决定着要素整合、组织形式和自治效度0。村民小组作为隶属于村委会下的自治组织，是联系村、小组、村民之间的桥梁，村民小组能否有效整合各类要素、实现组织有效是自治有效的关键。

平江县在改革过程中，重视村民小组资源的挖掘，通过调整原有组织的方式，加强村民、小组以及村委会的联系，使自治下沉有了更完善的承接载体。一是对村民小组组织本身进行调整，既不与现有以行政村为基本单元的制度体系相违背，又减少因增设组织带来的经费以及自治层级界定上的困难。二是将有威望的党员与村民代表纳入到组织体系内，通过组织人员结构调整充实小组内部力量。小组组长、党员和村民代表既各自发挥作用又相互监督制衡，小组有能力做好资源承接与配置工作、辅助村委会决策和政策实施、传达村民诉求做到对民负责，避免一人组长“一言堂”的弊端，进而在完善村民自治下沉承接载体中增强政治回应能力，搭建有效有为的政治参与平台，增强村民政治参与意愿，重构政治信任，实现自治过程中村民参与和资源优化配置的统一。

（二）完善制度安排，规范组织运行

有效的组织为自治有效奠定基础，组织架构的完善和组织程序的良性运转则为自治提供保障。“三人小组”作为制度平台，在制度主体、运行与完善等方面构建起合理的制度安排框架，注重制度安排的整体性、精准性、有效性，为有效协同各相关主体行动，降低实现制度目标的成本提供制度保障。

一是明确权责分工，既能防止一权独揽或职能交叉，为服务村民和政策落地提供具体的行为规范，又通过小组人员结构和利益代表的多元化为防止权力合谋，调动各类资源和各方积极性使之更好地服务于村民自治，增强组织运行能力提供保障。

二是完善制度运行程序。程序落地是自治的关键步骤，也是自治形式化还是自治有效的判断标准0。“三人小组”实践过程中，村民代表的增设使村民更加关注和参与到选举中来；民主决策坚持在充分讨论的基础上进一步协商，经由小组、村委会、党员代表大会和村民代表大会层层把关，使决策既反映民意又具备一定科学性；民主监督中，村民可结合考评更换不合格的代表，增强“三人小组”成员责任意识和村民参与意识。整个过程中，村民通过“三人小组”参与自治，通过完备程序规范参与，“三人小组”在制度保障下不断增强政治回应能力，从而实现政治参与和政治信任的双向促进。

此外，“三人小组”推动了自治重心下沉，但不意味着村委会作用弱化。通过明确村、组分工，既发挥支村两委领导核心作用，又能够激发自治活力。在改革过程中，“三人小组”成员不拿工资，依托公益心为村民服务，但通过结合考评排名补贴到组的方式，既在一定程度上防范了组织再度行政化风险，充实了小组内部资源，又利用乡村社会独有的关系和熟人网络强化竞争意识，激发小组成员积极性。

在村民自治陷入困境的情况下，平江县创新性地以村民自治“三人小组”的方式实现了村民自治单元下沉，通过调整原有组织和完善制度安排有效化解了自治下沉中的制度、资源困境与组织“再度行政化”风险，进而实现政治回应、政治参与和政治信任的双向循环，走出了一条独具特色的自治之路。因此，关注乡村振兴背景下村民自治有效实现形式的创新实践，重视乡村组织建设和制度优化，将进一步促进乡村社会治理有效。

参考文献：

[1]项继权，王明为.村民小组自治的实践及其限度——对广东清远村民自治沉的调查与思考[J].江汉论坛，2019（03）：40-48.

[2]方帅.村民自治重心下移的结构与困境[J].求实，2020（03）：84-94+112.

[3]周三多．管理学［M］．北京： 北京高等教育出版社，2018．

[4]［美］理查德·L·达夫特．组织理论与设计［M］．北京：清华大学出版社，2003．

[5]邢旭.自治组织建设与自治有效——组织视角下的村民自治研究[J].西南民族大学学报（人文社会科学版），2021，42（08）：192-201.

作者简介：黄紫珊（2002-），女，汉族，江西抚州人，湖南师范大学本科在读，研究方向：基层治理；赵洁思（2002-），女，汉族，山西运城人，湖南师范大学本科在读，研究方向：基层治理。

基金项目：本文系国家级大学生创新创业训练计划支持项目“村民自治单元下沉创新实践的运行机理与优化研究——基于湖南平江村民自治‘三人小组’的深度调查”（项目批准号：202210542009）的研究成果。