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摘 要：随着社会的发展，财政制度也将会出现各种各样的变化，自2013年，中共中央提出“现代财政”概念后，发展至今已经有十年了。十年间，有公共财政向现代财政演变的工作也从未停止，本文从财政制度与国家治理的关系机理出发，根据公共财政到现代财政的政策演进情况，分析二者的内在逻辑与相关的理论构造。希望对于国家完善财政体制，加快现代财政建设有所帮助。

关键词：现代财政；公共财政；政策演进；内在逻辑；理论构造

一、引言

2013年底，中共中央提出“现代财政”新概念，为新时代税制改革指明了方向，是理论上和制度上的重要创新。学术界对现代金融体系的基本内涵、显著特征和实现路径进行了卓有成效的研究，但如何解读现代金融与公共财政的关系还有所不足。如果不能很好地解决这个问题，现代财政就无法实现。一些研究者认为，公共财政和现代金融是“硬币的两面”，是从“经济体制改革”和“国家治理现代化”的角度形成的。这一观点考虑了两者的连续性，但并不能完全体现从公共财政向现代财政过渡所带来的价值丧失。有研究者认为，可以将目标分为三种：长期目标与现实目标、公共视角与国际视角、单方面视角与全球视角。这一观点试图揭示两者内部的差异，即在逻辑上过于集中于公共财产的获取、使用和管理，无法反映整个金融体系的所有权属性，从而建立现代财政体系。为社会提供适当的理论指导是困难的。研究公共财政到现代财政的理论逻辑内涵，加快现代财政制度的建立和发挥作用是十分必要的。

二、财政制度与国家治理的关系机理

决议明确将全面深化改革的总目标确定为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进我国管理体制和能力现代化”。总的来说，有效治理国家制度、规范或良好的国家治理，需要有效的制度规制，完善各种制度结构，将国家治理体系的治理与治理机制的设计联系起来。管理主体的多样性决定了管理方法和技术的多样性。其中，政府作为国家行政的主要力量之一，与国家行政的有效性密切相关。其职能的落实和目标职能的落实，更多地取决于制度的形成和财政拨款的落实。

金融体系的金融分配关系体系，法律和政策制定的标准状况，整个体系的子系统、原则、内容、目标、组织结构、管理方法、问题和金融活动，以及国家金融体系公共财政，循序渐进。它是金融活动规范有序进行的主要保障，是金融运作的方向和途径，是国家政治、经济、社会、行政和法律制度的重要交汇点。这包括政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系。国家体制及其他相关制度和国家职能发挥着强大、全面、系统的综合作用，具有不可替代的约束力和影响力，是深化税制改革和税制改革的重要因素。

从国家治理看，建设现代化国家必须有治理体系的主要支柱和基础，并在整个国家治理体系中发挥主导作用。良好国家治理的标准包括法治、透明度、问责制和效率。事实上，规范高效的税制不仅可以降低国家运作的社会成本，还可以稳定现有的国家体制。因此，国家行政现代化的前提是财政制度的完善。纵观发达国家的历史，他们都牢牢控制税收收支，将其作为国家治理的关键。国家行政体制的发展和完善是建立在税收制度不断发展的基础上的。公平高效的财政体制不仅具有激励和预算约束，可以提高运行效率，而且有助于建设合法政府、责任政府和高效政府，是强国建设的关键所在。整体看来，国家管理体制的现代化离不开金融体系的现代化。金融体系现代化需要金融体系的不断完善。

三、从公共财政到现代财政的政策演进

从历史上看，改革开放40年，税制改革始终伴随改革开放的全过程，体现了“理财治国”的历史责任。但税制改革的理论发展明显滞后于改革的实践。尽管中国的改革开放已经进行了很长时间，但财税改革主要是在计划经济体制的影响下进行的，强调财政行使国家职能的总概念，在当前的市场经济条件下，高度集权的体制仍然难以打破。

1990年代后期，以张馨为代表的研究者首次在“财政”一词中加上“公共”字，说明“财政”与“公共财政”是完全不同的概念。 公共财政是政府将公共服务配置给市场的行为，是适应公共财政和市场经济的财政方式。公共财政理论提出允许国家层面的财政整顿个人层面。不同财政形态的差异情况见下表1。

表1 不同财政形态的特征差异

财政形态 经济基础 经济目的 政治诉求

王权财政 自然经济 私人需求凌驾于公共需求 无法容忍市场力量在政治上完全自主独立，一定程度上巩固政治集权体制

国家财政 计划经济 公共需求支配私人需求

公共财政 市场经济 公共需求与私人需求的对立统一 约束和规范政府权力，实现人民当家作主

在1998年底召开的全国财政会议上，中国正式提出“构建公共财政基本框架”的口号，并在“十五”规划中予以实施。十多年来，建立国家金融体系一直是我国财税改革的指导思想，当然我们既要承认其取得的成绩，也要正视其存在的问题。例如，市场失灵是由于预算职能狭隘，强调透明度，对法治重视不够，对以金融为中心的“国家组织权力”重视不够。因此，随着社会转型和经济转型的加快，有必要进一步完善和深化公共财政的目标。

在新时代背景下，党的十八届三中全会把金融确定为“国家治理的基础和重要支柱”，要求“建立现代金融体系”。这是适应金融改革目标的一次重要调整，也是中国金融哲学发展的新思路。他的成就是将财政部置于国家管理能力现代化的前沿。除了注重经济功能外，还强调政治、社会和文化功能，将“财”与“政”有效结合。这是新时代财政的新定位。公共财政不再是关系政府收支的经济问题，而是国家行政体制的重中之重。

同时，迄今为止，“现代”一词几乎没有直接适用于中国改革进程具体领域的制度安排，通常仅限于重大改革。将“现代”与“金融体系”联系起来，也预示着全方位深化改革后，后现代金融体系的形成，当前的重点是加快现代金融体系建设。

四、从公共财政到现代财政的内在逻辑

公共财政制度的“公共性”是根据税收和财政制度的属性和特点设计的，以适应市场经济体制。

作为西方的经典概念，“公共商品”从政治经济学和公共财政理论中推导而出，但公共部门的范围在很大程度上仍然是处于市场失灵位置的，经济和金融方面的作用是有限的，是狭义的金融，是纯粹的政府经济活动。在此基础上，资源配置、收入分配和经济稳定是大多数西方学者认为的金融的传统职能，而忽略了金融在社会管理领域的实际需要。

现代金融是国家治理现代化视角下对公共财政职能和使命的新定位，充分揭示了金融与国家治理体系的结构性关系。党的十八届三中全会明确强调，金融是国家治理的基础和重要支柱。这是我国首次将公共财政的地位和职能与公共行政相结合。它不仅克服了西方传统金融对公共财政的狭义界定，而且促进了公共财政的扩张功能。 《草案》还指出，公共财政要适应时代要求，与国家行政现代化建设相衔接，具有“多主体、多中心、多层次”的特点，满足“纵向互动、横向合作”的条件。

首先，从参与者的角度来看，现代金融是一种共管金融。现代金融仍然认为，政府与传统公共金融市场的关系是主要环节，但现代金融强调政府、政党、社会组织和公众等“多方行动者”的力量。随着税收主体的多元化，过去主要适用的税收活动的组织和决策将体现出一定程度的平等和协商。其次，从经营规模来看，现代金融是“粗放型金融”。从过去以宏观治理为主的经济范畴转向国家治理范畴，从“一个中心”的经济范畴转向政治、经济、文化、生态的“多中心”观。瓦格纳认为，广义的社会由三个子系统组成。遗憾的是，瓦格纳的理论并没有成为西方公共财政的主导理论，“少干预”、“小政府”和“小财政”占据了公共财政理论的绝对地位。在这方面，现代金融理论是对公共财政的发展。最后，从管理层面的角度来看，现代金融是“分层金融”。中央政府和地方自治机构，以及地方自治机构，都是人格的代表，都是完整的、相对独立的金融主体。多级政府管理框架下的国家间金融关系正常化是实现善治的主要条件。同时，转移支付用于纠正纵向财政失衡。

五、从公共财政到现代财政的理论构造

财政现代化与国家管理体系和能力的现代化齐头并进。财政行为的日益多样化意味着现代财务需要依托于特定的管理技术（多方利益相关者协商和制衡）来面对协调和协调问题。

首先，要重视现代金融在我国执政党税制改革中的作用。传统的公共财政侧重于政府与市场的关系，而没有考虑政党的作用。党的十九大明确，党管党内一切，包括政府、军民科学、东西南北和中央政府。这一原则也体现在总则中。中国共产党作为执政党，肩负着转变国家治理结构的重任，在税制改革和改革进程中发挥核心作用。比如，党的十八大以来，一系列针对党自身建设的规章制度相继出台。这些都是现代金融体系的重要组成部分。

其次，商业及自治组织在税收方面也发挥着重要作用。现代公共财政与金融关注的是政府与市场的关系，而现代金融则从政府、市场、社会的角度拓展了政府与市场的三重关系。在现代税制标准中不仅以政府为主体，还包括政府、商业组织、社会组织和自治组织。政府以社会组织为例，一方面通过资金支持和购买服务等方式，引导社会组织健康发展；另一方面，社会组织可以将资金用在政府作用不大的领域，弥补部分群体比较缺乏的社会福利，减轻政府负担。

最后，现代税收制度应该体现公民参与和民主决策。这不仅有利于改善纳税人的状况，也能提高政府吸纳税收的能力。例如，提交给中共十八大的报告明确提出，预算审查和控制过程必须让公众参与。在浙江，民营企业开始探索“参与式预算”。群众通过民主方式参与政府年度预算方案的讨论，畅通解决问题和公众参与的多种渠道。公民作为纳税人参与税收形成和改革的过程就是税制法治化的过程。

公共财政的主要目的是在市场经济中提供公共物品，但其政治功能没有得到足够的重视。现代财政视野增加了财政地位，以提升现代治理水平，将整个金融领域视为国家长治久安的重要工具和载体。通过依法、民主、有效收缴、管理和使用“钱袋子”，发挥“钱袋子”作用，影响各项制度改革，发挥以小博大的杠杆作用。持续善治是现代公共行政的必然选择。贯彻“理财治国”理念，就是在国家治理中遵循“理财即治国”理念。在深受西方传统产权理论影响的我国，公共财政在经济中占有很大比重，即使在宏观调控分离的情况下，政府财政的作用也十分有限。

随着金融理论的成熟，财政的定位也在不知不觉中发生了变化，理论界和实务界都将“理财”作为“治国”的主要手段，这已成为共识。一方面，基金是国家治理的基础，可以监测总体改革发展的状况。有学者称现代金融为“使命金融”。财政将肩负实施“百年大计”乃至中华民族历史性复兴的重任。可以说，预算收入、支出和管理活动能够充分反映政府经济、政治、文化和社会活动的广度和深度。此外，与政治体制改革和社会改革方案相比，税制改革不易直接针对相关利益群体，在使用财政资源调控政府活动时容易受阻，待到经济改革完成后，下一步就是政治和社会结构的改革。

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