摘 要：在我国行政事业单位全面深化改革的背景下，基层行政事业单位以内部控制为视角有利于对预算绩效管理起到积极促进作用，为现代化财政制度实施奠定良好基础。本文以内部控制和行政事业单位预算绩效管理概述为切入点，探讨了基层行政事业单位预算绩效管理现状，在内部控制视角下阐述预算绩效管理问题产生的基本原因，重点分析了内部控制视角下加强基层行政事业单位预算绩效管理的有效策略，以期提供一定的参考价值。

关键词：内部控制；基层行政事业单位；预算绩效管理

前言：

预算绩效管理是以结果作为基本导向，对政策目标以及支出结果完成度更加关注，是重视成本与质量的一种新型模式。基层行政事业单位的内部控制则是以达成控制目标来制定相应的制度或执行程序来有效地管控经济活动风险，探讨分析内部控制视角下基层行政事业单位的预算绩效管理，有利于挖掘其内部潜力，推动其可持续发展。

一、内部控制和行政事业单位预算绩效管理概述

（一）内部控制

内部控制的本质含义指的是为了达成控制目标，在制定制度、落实相关措施和执行程序的作用下，来切实防范以及管控经济活动所产生的风险因素。从内部控制框架结构层面来说，其主要囊括风险评估、业务层面内部控制、单位层面业务控制以及评价监督等，覆盖了基层行政事业单位的全过程经济活动。内部控制的核心目标是从根本上确保基层行政事业单位所开展的经济活动合乎法律要求，资产处于安全有效状态，提高财务信息完整性，规避出现腐败等不良行为，更好地提供公共服务[1]。

（二）行政事业单位预算绩效管理

行政事业单位预算绩效管理是一种衡量经济效益收获状况的一种有效方式，它以制定目标和过程实现为立足点，在量化数据的作用下来评价考核最终产出与结果情况。预算绩效管理简单来说就是在预算编制、执行以及监督的全过程中融合绩效理念与方法，设定结果为最终导向，着重突出成本核算作用。基层行政事业单位预算绩效管理秉承着为社会大众提供服务的基本准则，看重支出结果与政策目标的具体完成情况，进一步强调信息公开化程度和决策民主程度，基层行政事业部门要切实做到节省公共支出成本目标。

二、基层行政事业单位预算绩效管理现状

（一）绩效指标设置不够合理化

纵观基层行政事业单位预算绩效管理的实际状况来说，首先表现在绩效指标设置不够合理化，无法充分展现出定性指标的具体衡量情况，导致很难开展有效的评价考核，并且有着较大的实际偏差值。基层行政事业单位所设定的绩效指标应当可以全面地细化量化产出与效益等多方内容，但是从实际情况来看仍主要为定量指标，不能充分表述出某一项目所起到的有效作用。设定绩效指标时需开展深层次地调查研究、论证以及测算等一系列工作才能有助于达成所设定的目标值。但是绝大多数的基层行政事业单位往往是参考过往的模板指标数值来完成填报，与实际需求有着较大偏差[2]。

（二）绩效执行监控有很大不足

绩效执行监控有很大不足是基层行政事业单位预算绩效管理中存在的显著问题。首先是没有实现更为客观化的目标值收集与跟踪，基层行政事业单位在预算系统中所上传的绩效目标执行情况是为了完成国家财政部门所下发的任务，受到专业限制影响，基层行政单的财务人员无法接触到全面的现场数据信息。使得基层行政事业单位所开展的绩效目标值采集工作往往浮于表面，不能保证其准确性与客观性。再加上，绩效执行监控是一种切实有效的查缺补漏方法，但是在其实际开展的过程中，应付性特征过于明显，无法采取科学的纠偏措施，进而影响了绩效执行监控的整体质量。

（三）绩效评价结果应用不充分

绩效评价结果应用不充分造成基层行政事业单位在预算绩效管理过程中没有发挥出有效地激励约束作用。当基层行政事业单位所开展的项目为非延续性项目，压减经费难以与预算相挂钩，缺少足够约束力。当绩效评价结果没有与行政问责和个人奖励保持紧密联系，将导致预算绩效管理所具有的对财政资源配置优化以及促使政府效能提升的科学性难以完全发挥出来。预算绩效信息公开程度不足是绩效评价结果应用不充分的另一方面。对于预算绩效信息的了解掌握只集中在基层行政事业单位的项目申报部门和财务部门，其他部门没有切实参与到其中，造成预算绩效管理发展被限制。

三、内部控制视角下分析基层行政事业单位预算绩效管理问题产生原因

（一）控制环境层面

从内部控制视角下分析基层行政事业单位预算绩效管理不足之处的产生成因，从控制环境层面上来说，主要在于基层行政事业单位没有对预算绩效管理给予足够的重视，没有积极转变观念，仍过于看重投入支出，而忽视绩效管理，导致预算绩效管理制度仍停留在墙上阶段而没有真正落到实处。再加上内部控制与预算绩效管理工作都隶属于全局性工作范畴，需要基层行政事业单位之间的各个部门密切配合，但是由于存在不够明确的权责分配情况，给预算绩效管理工作的有效实施造成一定阻碍[3]。

（二）风险评估层面

从风险评估层面上来说，基层行政事业单位尚未熟练应用风险评估程序，对风险评估框架的利用仍需加强，没有全面系统地检查评估资源，对预算绩效管理开展过程中的控制风险和固有风险判断识别不够精准。在预算编制的初始阶段，前期准备工作规范化程度不足，导致项目实施面临一定的隐患。内部控制中的风险评估是非常关键的因素，有助于基层行政事业单位深层次识别与分析风险，促使其处于合理区间范围内。但是基层行政事业单位往往将风险评估作为短期工作，没有树立正确的认识。

（三）控制活动层面

从控制活动层面来看基层行政事业单位的预算绩效管理问题成因主要在于没有实现完全分离的不相容职务，它的本质就是内部牵制的表现，由两个或以上的部门来共同处理每一项经济业务，从而发挥出制约与监督的有效作用。但是衡量基层行政事业单位的预算绩效管理实际情况来看，并没有职务分离目标值确定、执行监控以及记录指标值等，对控制与监督职能造成阻碍。同时绩效管理没有与预算管理完全融合，二者仍呈脱离状态。

四、内部控制视角下加强基层行政事业单位预算绩效管理的有效策略

（一）提供良好的保障控制环境

伴随着我国财税体制改革不断深化，基层行政事业单位应在内部控制视角下来重点提升财政资源配置效率与经济效益，致力于构建出更为全面化的预算绩效管理体系，为基层行政事来单位整体效能和公共服务能力的强化发挥积极作用。提供良好的保障控制环境来加强预算绩效管理是关键举措，首先要求基层行政事业单位树立正确的绩效理念，也就是说基层行政事业单位的管理人员应从传统观念局限性中跳脱出来，带领全单位的员工树立牢固正确的绩效理念。要善于应用新型的媒介手段，如短视频媒体平台和微博客户端等来加大预算绩效管理理念与要求的宣传力度和辐射范围。基层行政事业单位管理人员要积极主动地对外学习各地区各部门的优秀案例与经验，对预算绩效管理方式不断创新，为其全面实施创造有力的发展环境。

其次，要重点开展培训工作以及人才队伍构建。基层行政事业单位要致力于组织构建高质量的预算绩效管理队伍，设定科学的建设目标，为开展有效的预算绩效管理工作做好人才支持。对预算绩效管理的组织领导要有意识地重点加强，实现预算绩效管理人员的有效补充。基层行政事业单位要充分研读国家、各级部委对预算绩效管理所制定的政策，以此为基础开展人员培训工作，增强相关人员预算绩效管理能力与专业化水平。

（二）加大风险评估力度

基层行政事业单位在内部控制视角下强化预算绩效管理，应当加大风险评估力度，对风险防范与识别加以强化。在原本的议事决策机制基础上，从基层行政事业单位的财务部门、纪检部门和业务部门抽调相应的人员来组建成立风险讨论小组，通过集体讨论的方式来更加全面化地考虑到预算绩效管理过程中会伴随出现的风险问题，小组成员发表自身意见，以此对风险做到精准识别与防范。同时基层行政事业单位还要最大化地发挥出内部控制制度的穿针引线作用，在预算绩效管理中有机融入内控中的风险观念，以考核或培训的手段来促使基层行政事业单位下属的所有员工逐渐生成风险意识，对内部与外部风险做到有效且精准识别，更加深层次地挖掘出预算绩效管理所隐含的风险点。

与此同时，通过构建完善化的风险评估和预警机制来深化落实风险评估。这是一种对外寻求专业帮助的一种有效举措，在第三方风险评估机构的介入作用下来逐渐生成长期的风险评估机制。在监控预算绩效执行情况的过程中，跟踪收集绩效指标，做到第一时间对风险进行评估以及纠错，由此将风险控制在合理的区间范围内。应用科学的技术手段概率性分析预算绩效管理中所面临的风险，设定相应的风险等级和风险预警线，进而保证风险防控质量过关[4]。

（三）对控制活动加以规范

基层行政事业单位对控制活动加以规范，由此强化内部控制视角下的预算绩效管理。首先要统筹规划出完善化的预算绩效管理制度，基层行政事业单位要严格遵守国家对于预算绩效管理工作的部署要求，内部组织结构中的各个职能部门要加强沟通交流，制订出切实有效的预算绩效管理实施方案和操作规范准则，促使制度不再集中在书面形式，而是真正落到管理实处。这样有助于从根本上提升预算绩效管理的规范化程度，最终结果透明可信，为构建预算绩效管理体系做好基本的制度保障。我国当前的经济建设已进入新常态阶段，基层行政事业单位要以全面落实预算绩效管理为基本指导思想，推动制度建设不断趋于完善，尤其是重点构建不相容岗位分离制度。因为预算绩效管理会涉及到基层行政事业单位的全部财政资金支出，同时涵盖重点经费与大份额基本支出管理，而不只是简单地被限制在项目支出层面上。因此预算绩效管理需深层次地落实到预算管理的全过程，在预算编制、执行、决算以及监督的整个过程都有所体现。

其次，要着重对控制活动手段实现创新。基层行政事业单位应以自身原本的内部控制制度为基本前提，综合考虑单位实际运行状况，进一步加强内部控制体系建设创新，在预算绩效管理中有效嵌入内控基本要求。对控制活动手段的强化，要严格遵循问题导向，促使基层行政事来单位的绩效指标管理体制可以朝着更加健全化方向发展，补齐绩效指标设置短板，便于后续顺利实施预算绩效管理。另外，基层行政事业单位应遵循中央部门所构建的共性指标框架，切实做到多领域、多层次地制定出合乎国家标准规范要求以及财政规划核心目标的绩效执行指标。在充分全面地调查研究与科学论证下，获得与客观实际高度相符的预算标准体系，与单位过往的历史数据和行业标准有效衔接在一起。基层行政事业单位应科学使用权重指标分析法，着重提升单位职能部门参与预算绩效管理的有效性程度，将崭新的评估评价办法引入数据获取当中，其中成本效益分析法和大数据分析法发挥出了显著作用。

（四）加强信息沟通交流

基层行政事来单位有效实施内部控制视角下的预算绩效管理，要加强信息沟通交流，尤其是各部门之间的统筹协作。行政事业单位在设置机构的过程中，要全面地考虑到项目建设主体，加大单位财务部门和后勤部门以及装备部门等各个职能部门之间的绩效管理合作，财务部门要具有资金保障功能，业务部门则要最大程度上起到项目建设和资金应用的职能作用，以此达成基层行政事业单位有机融合业务工作和财务工作的核心目标。基层行政事业单位对于各个职能部门之间的分工理顺不可忽视，要致力于巩固构建能够发挥出多方联动作用的工作推进机制，使得各部门间保持良好的协调配合关系，提升预算绩效管理工作扎实程度。

其次，基层行政事业单位还要有针对性地开展信息化建设，在云系统和云平台等新型技术手段的支持下，将预算绩效管理系统和内部控制紧密地联系与衔接在一起，做到信息最大程度的公开化与共享化。信息化建设重点应当集中在信息化流程设计优化层面上，妥善处理好其中存在的缺陷问题，做好预算绩效管理技术支持工作。基层行政事业单位应面向社会公开预算绩效信息，全面地接受人民群众的监督，以此来提升自身的公信力，取得群众信任[5]。

（五）充分发挥内部监督作用

充分发挥内部监督作用是内控视角下强化基层行政事业单位预算绩效管理的重要组成部分。首先要对预算绩效管理的激励与约束作出清晰规定，同步应用干部考核和个人奖励相融合的手段，构建行之有效的激励约束机制，应用执行监控和预算分解方式来最大化地调动出相关职能部门的热情和积极性，由此增强预算绩效管理成效。基层行政事业单位应立足于考核结果通报和反馈制度来覆盖全年度的多次考核评价预算绩效执行情况，找到其中预算绩效管理表现一般的预算支出，将其与预算安排相挂钩，第一时间收回执行率差和用途不甚合理的资金。

其次，将审计监督问责真正落实到位。基层行政事业单位要重点对内部审计机制加以完善，组织实施工程项目跟踪审计和绩效审计等试点示范工作，将内部审计所具有的优良作用最大化呈现出来，确保经济责任审计、预算执行审计和年度收支审计质量过关，有针对性地优化创新审计手段，以此来审查评价基层行政事业单位的预算绩效管理活动所获得的经济效益和成果效益。

五、结束语

综上所述，站在内部控制视角下强化基层行政事业单位预算绩效管理，要以自身的实际状况为基础，形成趋于完善化的预算绩效管理内控体系，正确看待基层行政事业单位预算绩效管理问题产生成因，通过提供良好的保障控制环境、加大风险评估力度、对控制活动加以规范、加强信息沟通交流以及充分发挥内部监督作用来不断提升预算绩效管理规范化程度。

参考文献：

[1]邱嘉煌.探析全过程预算绩效管理构建策略[J].中国集体经济，2022，（36）：48-50.

[2]陈文惠.新时期基层行政单位如何做好预算绩效目标管理探究[J].现代商贸工业，2022，43（22）：146-148.

[3]彭凌.新时期基层行政单位如何做好预算绩效目标管理[J].财会学习，2021，（32）：56-58.

[4]商晶晶.内部控制视角下基层行政单位绩效预算管理研究[D].上海海洋大学，2020.

[5]苏露露.内控视角下完善基层行政单位预算管理的思考[J].纳税，2020，14（07）：127-128.