摘 要：长三角地区区位条件优越，自然禀赋优良，经济基础雄厚，体制比较完善，城镇体系完整，科教文化发达，已成为全国发展基础最好、体制环境最优、整体竞争力最强的地区之一，随着长三角区域一体化发展上升为国家战略以来，乡镇作为地区互联互通的“排头兵”，迎来了经济快速发展的重要机遇。乡镇的经济体量在迅速膨胀的同时，也承担了越来越多的下沉工作和更大的财力负担，给乡镇财政管理带来了巨大压力，财政经济体量与财政管理水平的不对称可能会导致引发的权力寻租、财政资金使用效率低下、预算收支安排不合理等问题，导致乡镇无法稳定、规范持续发展。本文基于长三角地区乡镇财政管理的实际情况，分析了乡镇政府财政管理水平较低的主要原因。进而从多个层面，提出可实施的执行对策，解决乡镇政府财政管理问题，切实保障乡镇财政平稳运行。

关键词：乡镇政府；财政管理；公共事务

1 长三角地区乡镇财政管理情况

1.1 预算收支规划能力不足

随着我国经济高速发展，发达地区的乡镇政府经济体量急剧膨胀，在发展的进程中，乡镇现行的管理制度暴露出不同程度的诸多问题，如政府职能不明确、行政效率低下、机构设置错综复杂、历史遗留问题难以解决、领导权力失控、贪污腐败案件时有发生等。其中，由于经济发展和现行政策之间的波动导致的预算收支规划能力不足较为突出。乡镇财政收入受限于县级政府和乡镇间的体制结算分配模式，同时乡镇等土地出让、指标费交易等重要财政收入组成部分受上级政府全面考量影响，容易出现计划出让地块未成功挂牌等情况，导致财力预测出现大幅度变化，年初安排的预算支出因缺少收入无法实现，被迫进行预算调整。以浙北地区G镇为例，2022年年初预算财政总收入为4.04亿元，然而2022年底调整财政总收入为3.529亿元，实际决算财政总收入为3.5514亿元，为年初预算数的87.9%，年初预算政府性基金收入3.3282亿元，年底调整数为1.1951亿元，实际决算数1.1951亿元，仅为年初预算数的35.9%，调整政府性基金收入预算的理由是当年度地块受上级政策调整影响未完成出让。像G镇这样，因不可预计的因素导致收入预算和调整预算，甚至决算出现较大差距的乡镇并不是少数，在该县的9个乡镇中，至少有5个以上近年来因预计外因素被迫调整预算数，导致年初预算和调整预算数出现巨大差异，年初安排的财政支出无法实现，给“三保”支出保障带来压力。

1.2 主要领导权力较为集中

“一把手”是党事业发展的领头雁，也是单位政治引领、决策把关、组织凝聚的最核心力量，乡镇主要领导工作能力和管理能力直接决定了其所在乡镇的工作水平、管理水平、职工精神面貌。乡镇条线林立，事务繁杂，作为最紧贴群众的一级政府，也正因为乡镇政府相对更扁平化的组织架构，即使“三重一大”事项集体决策制度存在，对于必须公开招标限额以下的工程或采购项目，乡镇主要领导几乎可以一言而决。

随着长三角地区经济快速发展，乡镇政府乘着土地财政的东风一举摆脱了乡镇财政严重受制于县级财政的过去，财权和事权不断扩张，然而乡镇自主权力的扩张对乡镇主要领导的考验也更为巨大。2021年8月19日，中共杭州市萧山区纪委、杭州市萧山区监察委员会发布通报，萧山区所前镇原党委书记裘荣校受到开除党籍、开除公职处分。从2020年7月20日至2021年8月19日，13个月的时间内，所前镇已有8名公职人员接受审查调查[1]。在发展的进程中，长三角地区乡镇现行的内部控制暴露出极大的漏洞，如机构设置错综复杂、领导权力失控、贪污腐败、权力寻租等现象时有发生，给群众带来了极不好的印象。

1.3 乡镇债务规模大，发展理念滞后

长三角地区区位条件优越，自改革开放以来一直保持经济快速发展，然而在乡镇地区依然存在技术发展较为落后，缺乏核心技术，传统产业仍占据主导等问题。然而随着房地产市场的快速增长，长三角地区的土地出让规模也逐年扩大，土地财政依赖度也不断提高，2023年上半年杭州以966.7亿的土地出让金额，位居全国城市榜首，土地财政依赖度超100%，上海、苏州分别位列三、四名，长三角地区重要核心城市对土地财政的依赖仍较为严重，但土地财政是不可持续的收入来源，在土地资源日益紧缺的一二线城市，如果依然保持过去几年的“大拆大建”发展观念，将给财政管理带来巨大困难。尤其在过去楼市高涨的背景下，依赖房地产开发带来高额土地增值税分配的乡镇，过惯了预算支出较为宽裕的日子，“粗放式”的财政管理理念和寻求短期政绩的发展观念仍然存在。

1.4 基层工作力量不足

乡镇财政部门在乡镇的机构设置情况在各地都有所不同，有单独设立乡镇财政所的，有作为人民政府下属办公室的，有收归县管的，也有和地税合设的，还有不单独设置财政部门，与经发部门或农业部门内设机构或合署办公的。加上由乡镇财政延展开去的村级账务、国有企业账务，乡镇财政的存在形式可以说是多种多样。随着机构改革精简事业单位，长三角地区目前主要以政府下属办公室和单独设立财政所为财政部门主流。然而在工作中，乡镇财政部门往往是被忽视的一环，财政部门负责人往往以列席形式参加党委会及办公会议，对于财政支出属于“被通知”情况。同时，乡镇工作条件艰苦，工作量大，收入待遇一般，在经济发达地区的吸引力较低，能力较强的总会计往往被挖去其他部门，新进的年轻干部纷纷通过各类考试前往更高平台，既留不住也不愿留，长此以往，留在财政部门的只能是“老弱”干部，专业素质不高和人手不足带来的监管执行不分离，使得乡镇财政专业能力弱、管理水平低、资金风险高。

1.5 财政资金监管流于形式

财政资金监管制度是发挥乡镇财政职能作用，降低乡镇财政管理风险的有效措施，一般由县级部门落实主体责任，以“县对镇”抽查、“镇对镇”互查和乡镇内部互查为主要做法，主要保障制度有乡镇财政资金监管信息通达制度和乡镇财政资金信息公开公示制度两大制度。

但在实际执行中仍存在许多问题，一是财政资金拨付责任主体不清，监管责任不明确。如专项资金越过镇级财政直接拨付至镇级单位，财政部门对于此类资金因未收到相关文件或通知，根本无法监管。二是部门主动公开意识不强，突击补台账情况较多。乡镇部门对财政信息公开公示制度了解不深，对于专项资金的申请、收到、拨付公开工作配合度不高，往往到了检查前夕才突击补台账，使公开制度没有发挥有效作用。三是乡镇内部资金监管水平不高，资金监管流于形式。乡镇财政资金管理范围较广，但很多乡镇内部并未形成清晰的管理观念，对于公共预算收入、政府性基金收入、转移性收入等概念理解不清，支出科目错误更是比比皆是，对收入和支出的分类管理尚不能完善，出现各类资金混用、收支一条线等情况，导致资金监管流于形式。

2 长三角地区乡镇财政管理问题的主要原因

2.1 县镇财政体制结算制度不合理

在现行的财政体制下，大多数乡镇财政由县级财政部门负责结算，各地县级部门设计了多种多样的体制形式，但总体可以归为“分成制”和“包干制”两大模式。一般来说，两种模式下县级部门根据“定收定支、超收分成、超支不补”或者“不定收支、收入上解、支出下拨”对乡镇财政进行管理，然而无论哪种模式，收入上解都是前提条件，而县级部门根据实际情况决定乡镇的返还部分。即便是“分成制”的体制结算模式，给乡镇的超收分成比例往往也控制在30%以下，让乡镇这一抓税收和抓经济的主体，变为了“过路财神”。县级政府对乡镇政府的收入限制，既导致乡镇财政体制改革滞后，乡镇体制内财力和职能的严重受限，又妨碍了分税制在乡镇层面的落实，使得乡镇对税收增长的积极性受到打击。

2.2 内部控制水平低下

我国行政事业单位内部控制起步较晚，2012年《行政事业单位内部控制规范（试行）》发布后，各省市根据各自情况才开始初步建设单位内部控制，十年过后，乡镇内部控制水平依旧参差不齐。尤其是在业务要求越来越高，经济业务越来越多的背景下，很多未使用信息化内部控制系统的单位，在财政力量不足的情况下，单位内部控制往往“束之高阁”，制度上墙后也未得到执行。

乡镇财政管理往往缺少内部控制概念，很多单位负责人对内部控制不了解、不负责，认为单位内部控制是某个分管领导或财政部门的工作，没有将内部控制上升到单位层面。有的单位建立了内部控制制度，然而制度是从其他乡镇或地区简单复制来的，有些内容甚至已经过时，与现行制度相悖。内控关键岗位设置不合理，乡镇人手紧张是所有乡镇的共性问题，“一人多岗”在乡镇普遍存在， 但是在关键岗位的设置上，如果也“一人多岗”，则会缺少必要的分离和监督，必然导致单位内控水平低下，风险系数极高。

2.3 乡镇自身造血能力不足

2020年浙江省政府性基金收入增长7%，增速较2019年下降14.4个百分点，随着长三角地区土地出让收入增速从高位回落，已经持续处于高位的政府债务和城投债务会给乡镇政府带来巨大的压力。目前来看，长三角地区对于政府债务和城投债务依旧保持统筹管理，债务统计也以全口径债务为主，对于城投负债也作实际债务处理，力争化解金融风险。但是2022年浙江省发债城投有息债务余额超过八万亿元，与地区GDP之比约为103.32%，约为一般公共预算收入的10倍[2]。对于乡镇而言，政府性基金收入容易受到政策波动和宏观影响，一般公共预算收入才是乡镇预算安排的主力，面对收入和债务之前的巨大差异，和逐年增长的刚性支出，乡镇在化解债务面前显得颇为无力，乡镇在财力上发展空间小、造血能力不足、自我保障力较差问题较为明显。

2.4 财政管理制度有待优化

在财政管理上，县对镇考核往往集中在财政资金的拨付是否及时，预算执行是否到位等运行问题，对于乡镇债务管理、财政资金使用绩效管理等管理问题往往“避重就轻”。一方面，县财政并不直管镇财政，乡镇财政管理水平取决于乡镇政府自身管理水平，对于乡镇的举债和财政资金使用，县级财政部门并不能直接介入。另一方面，乡镇自身基于“一把手”权力集中体制，并不愿意对自身设限，尤其是对于财政资金使用绩效问题，既增加了乡镇自身工作负担，又增加了一项主体责任，乡镇自我管理和追责意愿不强，未形成切实可行的财政管理制度。

3 长三角地区乡镇财政管理改进举措

3.1 加强乡镇预决算管理

一是完善乡镇体制结算模式。县级财政部门应与乡镇会商，处理好县镇两级财政间的分权问题，根据乡镇实际情况，将事权已转移到乡镇的支出作为转移性支付给到乡镇，对乡镇收入采用一定比例递增式超收分成，刺激乡镇抓税收主观能动性。二是加强乡镇预决算编制指导。乡镇应按照《预算法》规定，科学合理编制本级预算，在预算编制前召开预算编制会议，强调预算编制规则和纪律。三是加大预算全周期监督管理。对于预算超支和调整情况，可以在月度工作会或半年度工作会议上进行通报，定期进行预算监测，对超支情况及时预警，规范调整预算情况。

3.2 提高乡镇内部控制能力

一是可以建设内部控制信息化系统。以“数字智控”代替传统内控，避免出现“一言堂”、权力寻租、坐收坐支等现象。二是落实乡镇内部控制评价工作。聘请第三方或单位内部进行自评，及时对单位内部风险进行评估，形成整改方案。三是完善内部控制管理办法。根据最新文件精神，及时或定期更新单位内部控制管理办法，如政府采购限额标准调整后，单位内控文件应及时进行修改。

3.3 多形式多举措化解债务风险

一是压减一般性支出，加快财政资金化解政府性债务速度。二是加快国资公司实体化运作转型，以实体经营增加经营活动现金流量，实现自我造血。三是运用多种金融工具降低债务利率，通过政策性金融工具、政府专项债券、REITS等手段补充借款规模，降低资金成本，优化债务结构。

3.4 提升乡镇财政人员专业水平

一是建立健全人才流动机制。设置一至三年服务期限，确保会计人员稳定性。实行岗位轮换和流动机制，财政人员在财政部门内部流动可以降低廉政风险，在部门间流动可以确保上升渠道。二是积极开展单位内部培训。加强对党政主要负责人、部门主要负责人及会计出纳的内控及财务知识培训，了解和掌握经费报销相关制度，提高乡镇财政人员业务水平。

3.5 完善乡镇财政管理制度

结合乡镇财政实际和特点，明确乡镇财政职能范围，健全完善乡镇财政管理制度，将属于乡镇财政应承担的事务明确由乡镇财政承担并落实财权，对不属于乡镇事权的支出，严禁向乡镇转嫁摊派支出。对违规支出和债务不合理增长问题，应建立问责机制，切实强化问责执行力和约束力。

4 结束语

长三角地区区位条件优越，经济发展迅速，俨然已成为我国经济发展中的最重要力量，作为最基层一级政府，长三角地区乡镇政府的财政管理水平也需要与高速发展的经济水平相匹配。通过对乡镇财政管理的改进，可以提升乡镇预决算编制质量、预算精细程度，提高乡镇内部控制水平，降低财务风险和债务风险。各级政府部门应重视乡镇财政管理水平，建立长效监管机制，保障乡镇财政平稳运行，促进乡镇财政工作科学化、合理化、现代化发展。

参考文献：

[1].张笛扬.杭州一乡镇“塌方式”腐败：9个月内，8人被查[EB/OL].[2021-08-26].https：//new.qq.com/rain/a/20210825A0ELAT00.

[2].钟宁桦教授团队.浙江城投债余额与GDP之比达103.32%丨城投债规模与投向分析[EB/OL].[2023-08-29].https：//www.yicai.com/news/101846222.html.

[3].黄道芬，许召主与周频，刍议分税制下乡镇财政体制.财政研究，1997（10）：63-66+7

[4].刘叔申.试论行政事业单位内部财务控制与审计[J].经济问题，2002（07）：45-47.

[5].林初蕾.精细化管理视角下乡镇财政管理能力提升研究[D].上海师范大学，2021.DOI：10.27312/d.cnki.gshsu.2020.002460.

作者简介：卞李俊（1997.9-），男，汉族，浙江嘉善人，硕士研究生在读，助理会计师，研究方向：内部控制