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摘 要：我国地方政府债务规模大，增速快，近年来，受国内外政治、经济环境影响，我国宏观经济下行压力持续增大，企业经营困难。为刺激经济发展，中央出台了积极的财政政策，同时推出一系列减税降费措施。地方政府财政收入进一步减少而财政支出不断增加，地方政府偿债陷入新困境。当前，我国地方政府债务危机还未普遍暴露，但是个别地区深陷债务危机的事实已经证明，如果债务风险得不到控制的话，就有可能引发财政风险和金融风险，所以必须重视地方政府债务风险。

本文梳理了相关研究文献，对目前地方政府债务相关理论研究进行归纳与总结。首先在总结相关学者对于地方政府债务规模估算方法的基础上，参考诸多学者对于地方政府债务规模的估算方法，运用资产端债务资金运用和负债端资金来源相结合的方法，估算出了各省的地方政府债务规模；接着，根据地方政府债务风险的作用机理，并运用熵值法构建评价模型测度我国各省份的地方政府债务风险，最后，给出相关建议。

关键词：地方政府债务规模估算 风险评价 经济发展

一、引言

近年来我国地方政府债务规模大幅攀升，地方政府巨额债务和财政收支问题已经普遍受到关注，在复杂的外部环境及国内三重压力带来的严峻负面冲击下，地方政府债务已经成为威胁中国经济安全最大的“灰犀牛”。目前，各级政府的隐性债务数据高度保密，导致外界对地方政府债务规模估算差异较大。而地方政府在对自身债务状况进行评估时，也往往容易忽视通过城投公司和地方政府融资平台等渠道进行借贷而形成的隐性债务，致使地方政府债务数据缺乏完整性，也就无法全面准确地揭示债务风险，进而造成政府误判，影响政府对经济发展的判断，给地方政府未来发展埋下安全隐患。因此，在世界百年未有之大变局加速演进，新冠疫情影响广泛深远，经济增长下行压力犹存的大背景下，科学准确地估算地方政府债务规模，构建具有可操作性的地方政府债务评价体系对于防范与化解地方政府债务风险具有重要的理论和现实意义。

二、文献综述

对于地方政府债务的分类，目前学术界及政府有关部门对地方政府性债务的认定和分类主要有以下几个标准。第一类是根据Polackova（1998）提出的财政风险矩阵，政府债务可以从两个维度分别划分为直接债务和或有债务，以及显性债务和隐性债务。第二类是国家审计署提出的划分标准，即政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的或有债务以及政府可能承担一定救助责任的其他相关债务，这种分类更注重举债主体和资金来源。第三类是按照预算内和预算外进行划分。

关于地方政府债务规模的估算，目前学术界主要从资产端和负债端两个视角进行。毛捷和黄春元（2018）将省级地方政府债券余额（不含城投债）按照各地市的GDP比重划分到各地市，再加上各地市的城投债金额即为地市级债务余额。张忆东和李彦霖（2013）从实务需要出发，最早提出了基于资产端视角估算新增地方政府债务的方法，吕健（2014）较早将该方法用于地方政府债务的学术研究，利用该方法计算得出2014年存量地方政府债务15.2万亿元。

目前学界针对地方政府债务风险测量的研究，主要可分为两类。第一类是指标法。指标法基于地方政府的债务、财政数据构建评价指标。缪小林和伏润民（2012）选取了衡量地方政府债务内部结构风险的债务收支比例、债务违约率、短期债务比例指标和衡量地方政府债务外部负担风险的宏观经济负担、地方财政负担和居民收入负担指标。何德旭、王学凯（2020）基于灰色系统理论的GM（1，1）模型预测数据并运用KMV模型测算31个省区市的地方债务违约风险，认为地方债务整体上不存在违约风险。

在上述研究成果的基础之上，本文将结合资产端、负债端两种视角估算方法，使用2014—2021年我国30个省、自治区和直辖市的数据对地方政府债务规模进行估算，以期得出更为科学准确的地方政府债务规模。同时，在所估算的债务规模的基础之上，建立系统、全面的地方政府债务风险评价体系，以期拓宽债务风险理论体系。

三、债务规模测算

本文借鉴前人的经验采用资产端视角和负债端视角相结合的方法测算债务，去估算我国30个省（自治区、直辖市）的地方政府债务，以期估算出更加精准、全面的地方政府债务规模。地方政府举借债务主要投向于市政领域基建投资，可从资产端资金运用角度估算出用于基建投资形成的债务规模。此外，自 2008 年中央在全国范围内开展以棚户区改造为重要内容的保障性安居工程以来，保障性住房建设成为基建以外地方政府投资的重点领域之一，其累计的债务规模逐年增加。由于无法直接获取保障性住房数据，因此这部分投资形成的债务规模从负债端资金来源角度估算。最后两种估算结果加总，得到地方政府债务新增规模数据。具体估算过程如下：其公式为：地方政府债务新增规模=资金运用端估算部分+资金来源端估算部分=基建投资形成的新增债务+保障性住房投资形成的新增债务。 在得到历年地方政府债务新增规模的基础上，根据2013年6月各省实际审计数据（全国政府债务及或有债务共17.9万元）和新增债务规模得到 2014年至 2021 年各省地方政府债务总规模。根据这个方法测算的债务数据如下。从图中可以看出，当前我国地方政府债务规模数量比较庞大，整体上呈现规模持续扩张、膨胀速度持续加快的趋势。图1-1为2014—2021年我国地方政府债务余额和负债率。

由图1-1数据不难看出，自2014年以来，我国地方政府债务规模一路上涨，据本文估算结果显示，截至2021年末，地方政府债务余额已达99.6万亿元，比2014年翻了两番。值得注意的是，2015年地方政府获得了合法举债权利，地方政府债务逐步纳入预算管理和限额管理，但在经济下行和财政收支压力下，地方政府开始利用PPP或各类投资基金变相融资、违规举债，使得地方政府债务进入高速扩张阶段。

四、风险评价

从债务规模估算结果来看，我国地方政府债务规模近些年与日俱增且规模庞大。因此，控制地方政府债务进一步扩张，系统评估各省份地方债务风险，防范化解地方政府债务风险愈发刻不容缓。本章节在前一章节债务规模估算数据的基础之上，通过构建我国地方政府债务风险评估的综合体系，旨在为我国地方政府债务风险的识别与评估尽点微薄之力。

地方政府债务规模的持续较快增长无疑加剧了债务风险。而地方债务规模是否超过政府、居民等不同主体以及地区经济的承载能力，是衡量地方政府债务风险的重要标准。鉴于此，借鉴牛霖琳（2016）、王永钦（2016）、靳伟凤（2020）和韩瑞雪（2021）等的做法并结合本文的研究思路，从政府层面、居民层面和经济层面三方面，并按照指标构建的相关性、科学性以及合理性等原则，同时考虑到数据的可得性，选择12项要素指标构建我国地方政府债务风险测度体系。在利用熵值法确定权重，最后测算出各地区2014—2021年的债务风险。

从测算结果来看，大多数省份地方政府风险是越来越高的。但也有部分城市，如北京、上海，债务风险不升反降，北京从2014年的0.229到2021年的0.211。上海从2014年的0.249到2021年的0.219。这可能与其经济较为发达有关。但总体来看，2014-2021我国各省的债务风险还是呈持续上升趋势。因此，控制我国地方政府债务风险已经迫在眉睫。

位于西部地区的贵州、云南地方债务风险上升较快，2014—2021年债务风险增速均超过60%。这可能是由于贵州和云南近年来基础设施建设需求增加，加上两地位于山区，建设成本高，资金需求较大，在财力薄弱、社会投资不足的情况下政府把举债作为有效扩大投资的重要途径。位于东部地区的北京、上海、江苏、浙江、广东债务风险增速较低且2021年风险指数也较低。这可能是由于这几个地区处于经济发展的前沿，财政收入资源丰富，因而具有较低的举债压力。

五、结论与政策建议

（一）结论

通过上述研究，本文得出了以下几点结论：

第一，我国地方政府债务的内涵和口径在不同历史发展阶段有差异，地方政府债务数据存在一定程度的不透明性和不可公开性，不同研究学者基于不同的债务概念和口径，提出诸多不同的地方政府债务规模测度方法。经过客观分析与评价，笔者认为运用资产端债务资金运用与负债端债务资金来源相结合的方法更具有操作性。

第二，我国地方政府债务存量规模高，地区差异显著。当前我国地方政府债务整体上呈现规模持续扩张、膨胀速度持续加快的趋势。隐性债务扩张较快。东部和中部地区债务规模较大，西部地区债务规模相对较小。但是西部的债务风险相对较高。债务不断膨胀的背景之下，各省债务兑付压力不断积累，债务风险居高不下。

第三，基于地方政府债务风险评价体系得出的债务风险指数表明，2014—2021年，全国大部分地区地方债务风险持续上升。截至2021年，西部地区如青海、云南、陕西的地方政府债务风险评价较高，东部地区如北京、上海、江苏、广东债务风险评价较低。

（二）政策建议

第一，进一步深化债务风险评估预警机制。当前，我国地方政府债务风险的量化和评估主要以债务率为主，但国内对于地方政府债务没有确立统一的口径与标准，导致债务率没有很好地体现出地方政府债务风险。因此，地方债务率需要区分不同口径，使之既能展现其表内负债情况，也能展现包含已厘清来源的表外债务在内的综合杠杆率。为了有效应对债务风险的动态发展变化，地方债务风险评估预警机制可以在债务率这一静态指标基础上，加入一些预期性指标以及债务违约情况、债务风险事件等回溯性经验作为辅助判断依据，以便精确界定不同地区的风险等级。

第二，进一步提高地方官员的金融风险意识地方政府债务的违约，不仅仅只会给当地带来严重的财政损失，也会通过其举债途径传导给诸如商业银行等金融机构，严重的甚至会影响系统性金融风险，导致金融危机。因此，防范地方政府债务的风险必须要给地方官员建立金融风险意识，理性地看待地方政府的举债状况，进而进行合理的行为，防止过度举债引发的债务违约风险问题。

第三，地方政府融资平台一直是地方政府债务的重要负债主体，虽然经2014年中央的要求，剔除了融资平台的政府融资功能，但融资平台目前仍是地方政府债务资金的主要负债主体，因此，要想控制地方政府债务规模、防范地方政府债务风险，就要有效推进地方政府融资平台市场化改革，促进地方政府融资方式多元化。

参考文献：

[1] Polackova，H.，1998，“Contingent Government Liabilities：a Hidden Risk for Fiscal Stability”，World Bank Group Economics Re⁃search.

[2]毛捷，黄春元. 地方债务、区域差异与经济增长——基于中国地级市数据的验证[J]. 金融研究，2018，（05）：1-19.

[3]吕健. 政绩竞赛、经济转型与地方政府债务增长[J]. 中国软科学，2014，（08）：17-28.

[4]何德旭，王学凯. 地方政府债务违约风险降低了吗？——基于31个省区市的研究[J]. 财政研究，2020，（02）：9-26.

[5]牛霖琳， 洪智武， 陈国进. 地方政府债务隐忧及其风险传导——基于国债收益率与城投债利差的分析[J]. 经济研究， 2016， 51 （11）： 83-95.

[6]王永钦， 陈映辉， 杜巨澜. 软预算约束与中国地方政府债务违约风险：来自金融市场的证据[J]. 经济研究， 2016， 51 （11）： 96-109.

[7]靳伟凤， 张海星， 孙艺， 底萌妍. 地方政府债务风险的评价与预警机制研究——基于辽宁省的样本分析[J]. 统计与决策， 2020， 36 （19）： 155-158.

[8]韩瑞雪， 徐军伟， 毛捷. 公共债务全口径估算与债务风险特征研究：以北京市为例[J]. 现代财经（天津财经大学学报）， 2021， 41 （08）： 3-17.