摘要：退休制度是社保体系的核心。曾用于年龄审核的法律依据虽有其历史意义，但随时代变迁，是否仍需“档案认定标准”值得探讨。针对退休年龄认定问题，立法应补全规章，司法要加强文件审核，行政需提升审核力度与温度，防止篡改档案，同时实事求是认定真实年龄。

关键词：退休年龄；档案认定标准；司法审查制度；救济途径

一、退休年龄认定存在的难点与反思

我国法律规定，中华人民共和国公民退休年龄为男满60岁，女满55岁可以办理退休，但是实践中存在诸多难题，目前，《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》确定了可以办理退休的年龄，但该办法并没有进一步规定年龄的认定标准。

对于退休年龄的认定学界存在两种主流观点，第一种认为应当依据办理人的出生证明或身份证、户籍薄确定其出生年月；第二种认为年龄应当根据公民的人事档案确定。这种不一致的出现存在多方因素。首先，由于处在户籍制度初期，身份证和户口本的登记不可避免的存在些许不完善。在当时，因为缺少医院开具的出生证明或证明填写误差，以及许多人对农历与新历年龄记忆的不明确，在进行户籍登记时往往会与实际出生年月存在差异。其次，在户籍制度建立初期审核力度不足的情况下，不少人为了谋取私利，恶意篡改年龄，这种现象在上个世纪八十年代尤为常见。由于入伍或者招工等需要，不少公民刻意将年龄改大或者改小，最终导致身份证年龄与档案年龄产生差异。

上述原因导致的出生年月差距，有的显示在月份上，有的显示在年份上，小到一两月大到数十年。当事人依照身份证件显示的年龄到相关单位办理退休，在调档后发现档案年龄与证件不一致时，该依照何种材料对退休年龄进行确认，就成了难题。

二、现行规则的联系与冲突

现行法关于公民出生年月的出生认定存在冲突使得审核难题更进一步的深入。

《民法典》第十五条规定，自然人的出生时间和死亡时间，以出生证明、死亡证明记载的时间为准;没有出生证明、死亡证明的，以户籍登记或者其他有效身份登记记载的时间为准。有其他证据足以推翻以上记载时间的，以该证据证明的时间为准。

然而，公民办理退休时，相关单位都会依照劳动和社会保障部印发的《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发〔1999〕8号）来进行职工年龄的认定，其第二条第（二）项规定“对职工出生时间的认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准”，上述规定是对职工退休时如何认定出生时间的特别规定，是一种计算退休时间的认定方法，具有较强的针对性，是行政机关审批退休工作的政策依据。

三、适用《通知》背景下当事人的救济困境

行政执法一直以来都在寻找效率和公平的平衡点，《通知》诞生于特定的社会背景，体现了对于效率价值的追求。但就目前而言，《通知》的适用已经对办理退休当事人造成了以下阻碍：

（一）当事人提供的材料无法得到肯定

在退休程序中，关于退休年龄认定，行政相对人需要承担提供证据的责任。首先由行政机关依照相对人的档案，对相对人的出生年月进行确认。相对人对档案中最早记录的年龄提出异议的，行政机关则会要求相对人提供形成时间早于档案中最早记载出生年月的材料，这一要求看似合理，但是在实际中，往往是当事人奔波于各个场所、走遍从小到大生活的街道、翻遍无数的材料也无法拿出让人社局满意的“更早材料”。

（二）行政确认之诉中原告举证权利异化为义务

在退休审批中，行政机关以档案最早记录的出生日期作为原告办理退休时的年龄依据，以《通知》作为法律依据，实质上并不存在举证困难。然而原告作为申请人，想要推翻档案所记载的出生日期，需要提供证明行政行为违法的证据，这样一来就形成了原被告双方举证难度不对等的局面。在法院认可《通知》的效力并将其作为审理依据的情况下，原告深陷行政程序的举证困境中。基于我国档案管理的现状，原告提供的证据通常不具备证明力，而具备证明力的材料又难以获取，原告想要胜诉，就要积极行使举证权利。因此在实践中，即使原告已经行使了举证权利亦或是说履行了额外的举证义务，其仍然要承担较大的败诉风险。

四、完善方向与路径

针对退休年龄审批制度的进一步完善，可以从立法、司法和行政三个层面进行补充。

立法层面，首要任务是填补立法空缺，制定相应规章。现行部门规范性文件在法律渊源和司法审理方面缺乏法律效力，因此，建议人力资源和社会保障部及时发布具有法律效力的规章，为退休审批提供明确法律依据，实现依法行政。同时，对《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》进行完善补充，增加补充条款，明确当身份证与档案年龄不符时的处理办法，即人社部门应会同户口登记机关进行查证核实，以实际出生日期为标准，确保审查的公信力和效力。

在司法层面，应强化部门规范性文件的司法审查，完善一并审查制度。针对实践中出现的问题，如启动时间和正当理由的确定困难、审查标准模糊等，需要采取具体措施加以解决。法院应慎重使用“无正当理由”排除原告的诉权，并赋予法院主动审查涉及具体案件的行政规范性文件的权力。同时，建立规范性文件检察监督制度，发挥检察机关的监督职能，从行政公益诉讼和审判监督两个方面进行监督，确保规范性文件的合法性和权威性。

行政层面，需要加强身份证和职工档案的管理。依法加强身份证的申领、发放、使用、查验等工作，提高管理质量，确保内容准确性。同时，督促单位加强对职工档案的管理，杜绝随意填写和更改职工档案的情况发生，严防篡改现象，确保居民身份证和档案的权威性。当档案记载的出生日期与身份证、户籍不一致时，有关当局应对具体材料进行分析，综合评定以得出产生年龄差异的具体原因，实事求是地对公民的年龄进行确定。

五、结语

在我国的退休审批程序中，年龄认定已经成为阻碍公民实现权益的突出问题。随着社会的不断发展，公民的权利范围不断扩大，对于维护自身权益的意识也日益增强。在这种情况下，对于相关部门发布的规范性文件，必须及时进行审查，以确保法律体系内部的协调和一致性。特别是在涉及公民切身利益的领域，要把握效率与公平之间找到平衡，切实保护公民的合法权益，从而保障社会的和谐和稳定。

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作者简介：梁子洋（1998年10月），女，汉族，海南省三亚市人，研究生，主要从事海商法及行政法研究