摘要：我国已经进入老龄化社会，如何护理身处失能状态下的老人，成为了当今社会必须考虑的问题。近几年以城市试点的方式开展长期护理保险制度的探索，暴露了其中的问题。要厘清长期护理保险制度的理论基础，结合国内外长期护理保险经验构建我国的制度：以社会保险为主，商业保险为辅的模式、完善筹资机制、扩大对象和覆盖范围以及健全基金监管和服务评估制度。

关键词：长期护理保险;社会法;社会保险;评估机制

一、问题的提出

根据民政部权威数据，我国65周岁及以上老年人口 2亿人左右，表明我国已经是人口老龄化国家，对我国养老问题提出了严峻考验，其中失能老人如何获得有尊严的生活也成为了一个家庭乃至社会的重要课题。对此，我国政府相继发布了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，在重要城市试点长期护理保险制度，取得一定经验及成果，但同时长期护理保险制度的试点也存在一些问题，比如长期护理保险制度法律地位界定模糊、长期护理保险制度筹资机构不健全、长期护理保险制度对象及覆盖范围狭窄、失能评估标准不统一等问题。未来我国长期护理保险制度如何构建，事关社会与国家的安定人们的幸福生活的实现，成为当今社会不得不重点思考的问题。

二、构建长期护理保险制度的理论基础

长期护理又叫称养老护理、看护护理、长期照料、长期照护（long-term care）[1]长期护理保险制度是指以社会互助共济方式筹集资金，经评估达到一定护理需求等级的长期失能人员，为其基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理提供服务或资金保障的社会保险制度。[2]我国学者的研究视角一般都从长期护理的角度研究长期护理保险的意义及必要性。比如人口老龄化的快速发展、家庭结构的变化引起长期护理保险需求的增加；护理费用上升使政府和家庭支出压力增加使得现有的医疗保险保障不足以对老年人提供足够的护理服务。[3]其实，要真正构建长期护理保险制度，我们应当厘清其背后的社会学和政治学理论基础。

（一）社会学基础

社会连带这一概念由法国社会学家涂尔干在《社会劳动分工论》中提出，是指社会成员在相互交往过程中自然形成的协调、平衡关系和行为准则。社会连带主义在社会科学领域有着重要的理论地位，它不仅是一个社会学概念，也是分析社会现象的重要理论工具。一方面，社会成员具有共同的需要，这种共同需要只能通过共同的生活得以满足，社会成员之间应当相互帮助和扶持。另一方面，社会成员之间的能力各异，需求也不尽相同，因此需要通过交换服务，以获得各自需求的满足[4]，因此，社会连带主义构成了长期护理保险制度的基石，对长期护理保险制度的主要影响主要存在以下方面：第一，长期护理保险制度建立在社会连带主义基础之上，政府负有保障社会成员生存权实现的责任，第二，社会连带主义影响到福利国家中保障生存权的连带系统，具体现为以社会保险的方式为社会成员的生存权提供保障[5]。从社会学角度看，长期护理制度是应对人口老龄化，促进经济发展，保障民生的一项重大举措。

（二）政治学基础

经典著作《论政府》中有一句关于政府如何产生的经典名言：“国家是社会契约的产物”[6]，亚里士多德也强调了政治的社会性，人不但是社会动物，也是政治动物，必须以社会经验为基础，不能是或不能单纯是由人类意志产生的。政治是人类共处的最高表现形式，凡是属于那种共处的一切关系，使那种共处成为可能的条件，对于人来说都是很自然的，都可以受理性的探究并为理性所证明。”[7]国家在社会契约有效期间内，应当为公民提供基本的生存条件和生活保障，这是国家应当承担的契约责任和义务，也是构成国家合法性的基础。德国战后著名宪法学者赫塞（Konrad Hesse）曾说过，“个人生产保障与生活的基础，很大程度上已经不再建立在传统的民法意义上的私人财产所有权上，而是建立在每个人的工作以及参与分享由国家提供的生存保障与社会救济的基础上”[8]，换句话说，社会公民的生产保障和生活基础已由原先的依靠个人私产权向社会福利保障转变，社会福利保障建设将直接或间接的影响社会公民的生产和生活。可见，长期护理保险制度作为社会福利制度中的一种，其本身就是顺应时代发展的产物，实现社会资源的再分配，实现社会公平、正义的重要举措。

三、我国新时代长期护理保险的制度构建

（一）模式选择：以社会保险为主，商业保险为辅。

结合我国新时代的国情，我国长期护理保险的制度模式宜采取以社会保险为主、商业保险为辅的模式。长期护理保险制度应当走独立险道路是政策发展趋势，也是中国长期护理制度的发展方向，形成一个统一的、普惠性和强制的的社会保障制度[9]，为将来长期护理制度作为社会保障制度的重要一环奠定良好的基础。同时，针对低收入人群，通过长期护理制度向低收入水平人群提供低水平的长期护理保障，针对中高收入者，可鼓励其投保商业险，以满足其更高水平的护理需求，从而形成中国新时代下多层次、多保障，全方位的长期护理保险体系。

（二）筹资机制：单位和个人缴费为主，财政适当补贴。

从筹资来源看，和其他社会保险一样，长期护理保险的资金机制可以是：单位缴费可从职工工资总额中按一定比例提取；个人缴费可从其工资或养老金中扣除。我国当前的试点城市的资金机制多以医疗保险基金占绝对比重，少部分采用单位、个人和财政补贴，对福利性公益类筹资来源尚未开通。对此，应加快完善建立筹资机制，发挥社会的力量，以实现保险的互助共济的功能。应当科学测算本年度所需要的护理费，以收定支，合理规划筹资总额；合理分配个人、企业、政府财政补贴的责任，积极引导社会力量共建长期护理保险制度，鼓励社会捐赠、福彩公益金等多渠道筹资，充分发挥社会保险的互助共济功能。

（三）对象和范围：逐步扩大参保范围，最终实现全民覆盖

首先覆盖城镇职工基本医疗保险参保人员，逐步扩大到城乡居民基本医疗保险参保人员。相较于城市而言，农村老年人口更多，医疗环境更差，养老服务设施更落户，因此成为了长期护理保险制度建设中的最大短板[10]，长期护理保险制度应当实现全民化、普世化，使确有需要的人员获得应有的帮助，除此之外，还应当突破年龄限制，考虑将重度失能、中度失能人员以及特定疾病患者纳入保障范围。目前试点主要覆盖60岁以上的高龄人群，其他年龄阶段因为其他意外导致的失能人群并没有成为长期护理保险制度的覆盖范围。根据美国健康保险协会对长期护理的定义，因年老、意外或疾病而失去劳动能力，需要被长期护理的人群并不局限于老人，进一步扩大长期护理保险制度覆盖范围。

（四）监管机制：健全基金监管和服务评估制度

为优化长期护理保险基金管理，确保资金安全有效运行，各级政府应该采取措施，加强基金的监督管理以及强化内控制度建设，实现基金资金的科学化管理，更好地服务于长期护理制度和社会民生。要建立全面的资金监管体系，确保资金收入与支出的全程监管，与人社、卫生、民政等主管部门紧密合作，实现资金的实时动态管理。注重基金保值增值，科学合理地测算基金需求，确保资金使用的合理性，建立信息披露和举报奖励等基金监管长效机制，以维护基金的安全稳定。同时，有关部门要推动长期护理保险制度的评估标准在全国范围内统一实施，为长期护理服务的精细化和规范化提供模板，增强评估机构的专业性和独立性，将符合要求并且与市医保中心或受委托经办长期护理保险的商业保险机构签订合作协议的专业性的定点机构作为失能评估的专业机构。

参考文献：

[1]杜治政主编：《医学伦理学》，中国协和医科大学出版社，2020版，第467页。

[2]潘毅慧，黄军斌主编：《新时代老年健康服务与管理》，上海科学技术出版社，2022版，第136页。

[3]长期照料服务制度研究课题组著：《长期照料服务制度研究》，华龄出版社，2014版，第195页。

[4] 参见[法]狄骥：《宪法论（第一卷：法律规制和国家问题）》，钱克新译，商务印书馆1959年版，第64页。

[5] 武亦文：《中国式现代化背景下长期护理社会保险制度的法治实现》[J].当代法学.2023年第5期。

[6] 洛克：《论政府》（下册）[M]，叶启芳，瞿菊农译，商务印书馆1997年版，第2页。

[7] （意） 阿奎那.：《阿奎那政治著作选》，马清槐译，商务印书馆2011年版，46页。

[8] Konrad Hesse，Grundzüge des Verfassungsrechts derBundersrepublik Deutschland，20.Aufl，Heidelberg，C.F.Müller Verlag，1999，RN.433。

[9] 李涛：《长期照护保险立法模式选择和难点突破》[J].《社会科学战线》2019年第6期。

[10] 孙洁：《我国产期护理保险试点的经验、问题与政策建议》[J].《经济与管理科学》2021年第8期。

作者简介：肖艳晖，湖南外贸职业学院副教授，研究方向：政治与法律。