摘 要：随着人口老龄化趋势的加剧，我国越来越注重通过政策支持、模式创新等途径来弥补养老服务发展中的不足，探索一条推进普惠型养老服务发展的道路。资源型城市作为一种特殊城市类型，具有产业结构单一、人口外流严重等特点，导致其养老问题更为显著。政府需充分发挥主导作用，结合实际情况认识到这些困境的根源，再寻求摆脱困境的途径。健全管理体制和法律法规、加强制度保障和政策支持、构建多主体协同治理格局、完善监管评估体系，都是弥补原本养老模式短板、真正实现从“补缺”到“普惠”的养老服务供给转型的必经之路。

关键词：资源型城市；普惠型养老服务；人口老龄化；公共服务；养老机构

本文索引：荀明俐，王欣月.<标题>[J].商展经济，2023（07）：-123.

中图分类号：F323.89 文献标识码：A

普惠型养老服务是在基本养老服务以外，面向广大老年人的、靠市场供给、由政策引导的一种服务，其宗旨是将可及的养老服务惠及最大部分的老年人。我国人口老龄化程度不容忽视，随之而来的养老形势日趋严峻，一方面，高端养老服务价格高昂，与大部分老年人的支付能力存在显著差距；另一方面，一般老年人又不符合入住福利性养老机构的条件。因此，绝大多数老年群体的收入不高、积蓄不多，使其难以获得价格合理、方便可及、质量有保障的养老服务，这是当前中国养老面临的重大挑战。

在这种情况下，推进普惠型养老服务是国家应对挑战迈出的重要一步。第七次人口普查的数据显示，许多老龄化程度偏高的城市为资源型城市，并且其中多数是进入衰退期的资源型城市。面对规模不断扩大的老年群体及其日益多元的养老需求，许多资源型城市当前的养老水平要达到普惠型养老服务的要求仍有一定困难。

1 资源型城市普惠型养老服务发展困境及其成因分析

1.1 养老服务供需失衡

从需求侧来看，资源型城市人口老龄化程度高，并且存在大量中低收入人群。一方面，劳动年龄人口大量流出，这意味着老年抚养比升高，而家庭的供养和护理能力却在下降，目前很多老年人的养老观念相对滞后，不愿离开家庭；另一方面，资源型城市往往存在大量下岗工人，群体中多数文化程度偏低、缺乏其他技能，因此再就业能力较低，“未富先老”的情况普遍，在步入老年后的消费能力也很有限，难以支付较好的养老服务。

从供给侧结构来看，现有养老服务水平难以与多样化的需求对接。一方面，在多数老年人不愿离开家庭的情况下，提供上门服务的居家养老模式并未普及，贴近家庭的社区养老模式也未发育成熟；另一方面，在愿意接受机构养老模式的群体中，也存在着“公办住不进、 高端住不起、低端不愿住”的情况，有些养老机构一床难求，有些却经营艰难。

1.2 养老服务发展动力不足

养老服务作为公共服务的一部分，其发展在资源型城市中较为依赖政府和大型企业。很多对于城市发展有较强带动作用的企业会由于资源的减少而日益衰落，产业效益降低导致政府财政收入锐减，在养老方面的投入只会更少。因此政府被迫降低该领域公共服务提供对象的数量和项目的质量，有限的财政资金只能用于帮助部分弱势群体满足其基本生存需求。而民办企业投资创办养老机构，普遍存在回报周期长、投资风险高的问题，且融资渠道不畅、获得贷款难度大，限制了民间资本对于养老服务质量的提升作用。

资源型城市经济结构通常依赖第二产业，其第三产业发展相对薄弱，因此在技术、人才等方面存在缺口，在推进养老服务工作时针对性不强，难以兼顾多元化需求；大多只能提供基本日常服务，而医疗保健、精神慰藉等专业性设施和服务配备还不够到位，智慧养老、医养结合这些对于专业技术要求较高的模式发展起来更有难度。

1.3 涉老事务管理体制尚未完善

资源型城市大多是在短时间内通过对资源的开发、开采和加工形成的，城市配套的社会服务和基础设施并不完善。城市发展高度依赖资源型企业，而企业功能又与政府功能有重叠，也就是说企业既要负责自己的生产效益，又要为政府承担一部分公共服务职能。长期如此不仅给企业造成了沉重负担，还会反向导致城市功能发育的迟缓。当企业效益下降时，就很难再负担庞大的公共服务责任。企业将利益置于首位，不能在提供公共产品时更好地兼顾公平与效率。

在二元化管理体制下，资源型城市地方政府和资源型国有企业具有同样的行政级别，导致政企功能交叉错位，二者对各自的权责不够明确。养老事业管理涉及多个部门，各部门仅负责属于自己职责范围内的部分业务，与其他部门缺少沟通协作，但在推进养老服务过程中各部门间难免存在业务交叉，导致各方工作难以顺畅衔接，影响普惠型养老服务建设质量和效率的提升。

1.4 政府观念与政策法规滞后

近年来，国家公共服务发展规划都涉及养老服务体系建设，但很多资源型城市并未根据自身实际情况制定科学的发展规划。在养老服务发展水平难以满足需求的情况下，现有的政策法规已经过时且过于笼统，行业想要发展却无章可循，存在的各种问题难以解决。这种情况一定程度上来源于政府观念，相对于其他社会问题，养老问题并不容易对社会稳定造成显著影响，因此政府往往对人口老龄化的严重程度及其带来的后果不够重视。

近年来，国家越来越注重高质量发展，但资源型城市发展高度依赖资源型企业，长期以来都将经济作为考察发展成效的重要指标，相比之下，教育、医疗、养老等民生问题往往被置于经济建设任务之后，因此推进普惠型养老服务发展缺少关注与投入，且未能及时做出积极响应。

2 关于推进资源型城市养老服务发展的建议

2.1 构建多主体协同共治格局

共治代表着社会治理模式不再是由政府或资源型企业发起的单向运作流程，而是资源型城市中治理主体各方之间的双向互动模式，因此政府、市场和社会部门在推进普惠型养老服务发展过程中，要分工协作、沟通互补。

政府应发挥引导作用，积极为其他供给主体进入行业和顺利成长提供条件，营造良性竞争、健康有序的市场环境，要重视利用市场更为精准的定位优势，尊重其更具有领域专业性的见解，比如追求利润的营利性企业、增进公共福利的社会企业、具有公益性质的非营利性组织可以分别针对不同收入水平的人群来设计和提供养老服务，这样不仅为普惠型养老服务发展增加了动力，也能在一定程度上缓解资源型城市经济结构不平衡的问题。

同时，真正以人民需求为导向就必须倾听公众的声音，畅通民意反映渠道，比如发挥资源型城市特有的煤炭、石油化工行业协会等组织的利益代表作用反映职工需求，这样不仅可为普惠型养老服务的发展指明方向，也能够提升政府做出科学决策的能力。

2.2 建立健全涉老事务管理体制

资源型城市想要发展普惠型养老就需要一套规范的管理体制来更好地明确与发挥政府职能。

一方面，要解决资源型城市政企权责模糊的问题，对涉及养老事业管理的社保局、卫健委、民政局等多个相关部门及其职能进行有机整合，形成统一的事务管理部门，由其对于推进普惠型养老工作的各个环节进行全局规划，这样可以有效减少在决策、执行和监督过程中可能出现的各部门间衔接不畅、互相推诿的现象。

另一方面，在这一管理体制之内，要改变从前各部门各自为政的工作方式，对涉及多方的重要工作及时沟通协作，有利于推动决策的民主化和科学化，提高政策实施的可行性和有效性。在规范管理之下，各部门的职责与权限明确，又存在联动关系，有利于普惠型养老服务涉及的各项工作统一规划，各自落实、整体推进。此外还必须健全相关法律法规，对工作中各方面、各环节进行硬性规范，同时也对政府发挥作用的范围、领域和方式进行明确规定，使政府在养老事务中进一步明确职责、依法行政，防止越位、错位、缺位。

2.3 加强制度保障和政策扶持

第一，资源型城市部分失业人群无法由工作单位提供养老保障金，政府可适当降低商业养老保险的准入条件，让更多人有机会通过购买商业保险获得老年生活保障。

第二，对于患有职业病或受工伤的职工，在其退休后也应提供适当的医疗补助和医养结合服务。

第三，资源型城市应适当改变以往经济结构的单一性，提高对服务业发展的重视程度，在用地、补贴、税款等方面对普惠型养老服务业加强政策支持，简化项目审批流程、放宽准入条件，降低其运营压力。

第四，为普惠型养老建设提供更多财政支持，一方面加大地方各级财政资金对社会养老服务体系建设的投入力度；另一方面倡导国有资本参与建设，与银行开展合作降低行业贷款难度和经营风险，畅通企业投资融资渠道。

第五，重视专业化管理和人才培养，政府可与专业机构、职业院校合作设立相关创业创新项目，鼓励下岗工人学习养老服务技能，这样既可以解决失业问题，又弥补了养老服务行业专业人才的缺口。

第六，积极实践“政府主导、社会参与、市场运作”的养老服务业发展模式，充分发挥民间资本在市场环境中的优势，制定出台并完善公建民营、公私合作等具体的实施细则，探索出符合城市特色的公办养老机构的市场化运作模式。

2.4 完善行业监管评估体系

养老服务行业要形成包括涉老事务管理部门、专业机构、媒体及群众等多个主体的内外部监督网络。

首先，一般来说民政部门能力有限，在资源型城市中工商行政管理部门的设施条件和管理经验较为丰富，可考虑将其纳入行业监管体系，也便于统一监管营利性部门、非营利性部门和社会企业部门的行为。

其次，对各主体参与的许可条件和资本运作进行严格监督和审查，虽然倡导政府对其降低准入门槛、放宽发展环境，但必须保证其从业资质和投资行为的规范化。

再次，可以请专业机构对其基础设施、服务质量和价格水平等方面进行评估，并根据评估结果进行规范的奖惩和追责，推进养老服务行业的标准化发展。对于资源型城市政府，要改变其唯经济论的政绩观，将包括普惠型养老服务建设在内的公共服务职能履行成效和公众在此方面的满意度纳入考核标准，并对在该领域的财政支出和相关事务进行公示，来督促其通过改善民生、调整产业结构的方式来增强城市可持续发展能力，激发因资源减少、经济走低而流失的城市活力。

3 结语

综上所述，当前资源型城市养老服务发展的困境，一方面来自资源的枯竭和经济的衰落；另一方面来自管理的僵化和思维的滞后。因此必须降低对资源的依赖、提高城市的自我造血能力，打破原有供给格局的束缚、创新管理模式与发展观念，才能使养老服务发展走向“普惠”。政府对此应担负起主要责任，以人民需求为导向、以提高公共服务效能为目标，分析养老服务发展中存在的问题并针对性地提出对策。不平衡的部分就统筹资源、补齐短板；不充分的部分就改革体制、落实权责；缺少参与就要展开包容性治理思路，激发各方主体活力；缺少监督就要建立规范化监管体系，加强内外审视评估。改善老年群体的生活质量既是政府的任务，也是社会的福祉，资源型城市应积极响应国家号召，因地制宜探索出适合自身普惠型养老服务的发展道路，让更多老年人获得价格合理、方便可及、品质优良的养老服务。

基金项目：国家社科基金项目“新时代资源型城市社会治理中的政府责任困境及对策研究”（18BZZ065）。

作者简介：荀明俐（1979-），女，汉族，黑龙江安达人，教授，博士，研究方向：政治哲学与社会治理。

通讯作者：王欣月（1999-），女，汉族，黑龙江大庆人，硕士生，研究方向：政治社会学。

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