摘要：村级党政“一肩挑”可以从根本上避免村两委内部矛盾、村委“政令”统一、调动群众积极性。首先，实践证明：村民小组优化改革背景下实行村级党政“一肩挑”对村委换届选举的效果将起到正向激励作用。其次，从四川省合江县H镇的田野调查情况来看，面临村内部派系争斗导致“选人难”;党组织软弱涣散导致“派人难”;村党政“一肩挑”条件“设置难”;村党政“一肩挑”推广村民“接受难”;村党政“一肩挑”增加班子运行难度等困境。最后，针对性地提出实行村级党政“一肩挑”提升村委换届选举效果的对策建议：强化监督机制，规范干部权力运行;明确职责分工，理顺干部工作任务;完善保障机制，提升干部待遇报酬;坚持系统谋划，提前部署，整体推进。

关键词：村级党政“一肩挑”;村民委员会;换届选举

中图分类号：C934 文献标识码：A

一、问题提出

2020-2021年四川在村两委换届之后开始实行村级党政“一肩挑”政策，村常职干部的任期也由3年改为了5年，这样的变化给村委换届选举工作带来了诸多影响。目前学界对村级党政“一肩挑”的关注主要集中在以下三个方面：

一是聚焦村党书记的“监督难”。内江市东兴区纪委监委在调研走访中发现实行村党组织书记”一肩挑”之后，监督显得更加薄弱，出现上级监督远、同级监督虚、群众监督弱等现象[1]。宜宾市在乡镇行政区划和村建制调整改革后，合并的村所管辖的地域变广，管理权力更集中，脱贫攻坚与乡村振兴衔接推进的任务繁重而迫切，这些都无疑增加了“一肩挑”村党支部书记监督工作的复杂性和难度[2]。安岳县经过实地调研发现建制村改革后存在着权力过于集中、民主决策过程不够规范、村级事务不够透明、规范系统的制度体系尚未形成等问题[3]。

二是关注“一肩挑”的实践路径。在新时代，村两委”一肩挑”模式通过政党——国家——社会的关系耦合、乡村治理与村民自治的组织再造以及对村干部的政治吸纳将”把政党带进来”和”乡村治理有效”链接起来”[4]，有助于推进乡村治理体系和治理能力现代化。但实行“一肩挑””要基于三个现实逻辑：一是消除村”两委”矛盾、提升治理绩效;二是坚持和加强党对农村工作全面领导;三是推动实现乡村治理体系和治理能力现代化[5]。因此在推行“一肩挑”的过程中，就必须具备”一盘棋”的思想，制定清晰的职责清单，选好村党组织书记，建立健全组织体系和运行机制，提供必要的条件和保障[6]。

三是讨论实行“一肩挑”的困难。在执行“一肩挑”过程中也存在着候选人匮乏、操作规程缺失、权力监督模糊等现实困境[7]。其中“一肩挑”候选人产生办法与现行相关法律法规之间的张力及其与群众长期形成的观念之间的冲突、农村党建工作的短板、监督制度的缺失等，是当前全面推行村级组织负责人”一肩挑”面临的主要挑战。

在讨论监督难、实践模式、实践困境之后，学者并未关注到“一肩挑”对村委换届选举的影响。鉴于此，本文结合笔者前期在H镇的村委换届选举工作，通过分析深入该乡镇实行“一肩挑”的实践，认真分析“一肩挑”对村委换届选举的影响，重点关注在建制村改革背景下实行“一肩挑”应采取的相应对策。

二、四川省合江县H镇村民小组优化调整的实践

为顺应农村发展新形势，进一步强化基层治理，推动乡村振兴，按照省市县统一安排部署，根据《H县行政村村民小组调整优化改革工作指导意见》精神，镇党委、政府决定开展村民小组调整优化改革工作。

（一）H镇概况

H镇位于合江县东南部，与贵州省接壤，距县城44千米。辖2个社区、9个行政村。1953年置H镇，1956年改H乡，1963年复镇.2006年，T乡撤销并入H镇。2020年，H镇把原有的18个行政村经过优化裁撤，形成了现有的9个行政村，2个社区。在此基础上，同年5月，H镇开始试行村级党政“一肩挑”。在2020年下半年，H镇在全镇9个行政村开始了村民小组调整优化改革工作。在2021年1月份，H镇9个行政村、2个社区进行了村委换届。

（二）村民小组优化改革工作目标

H镇行政村村民小组调整优化改革工作，按照“规模适度、布局调优、产业相连、尊重民意”的总体要求，综合考虑地形、地貌、面积、户数、人口等因素，全镇村民小组拟调减20%以上，原则上户籍人口100人以下的村民小组进行合并。以此选优配强村民小组组长队伍，有效增强服务意识，提高思想水平、基层治理能力，为广大群众提供更好服务，推动农村社会稳定与经济发展。

（三）村民小组优化改革基本原则

本次调整优化按照“地域相近、人口相适、整合资源、产业相融”的总体原则，科学合理调整优化村民小组规模，严格遵循群众参与、风险评估、集体讨论决定相结合的程序，依法依规稳步推进。

1.强化管理，服务群众

坚持以人民为中心的发展思想，根据村民自治的要求，综合考虑地形、地貌、水系、人口分布、生产生活习惯等情况，按照“人口相对集中，管理区域相对方圆”原则，调整优化村民小组规模。

2.整合资源，促进发展

以河流、山峰、道路等自然界线为界，综合考虑历史沿革、道路规划、水系分配、产业布局、矿产资源、历史遗留问题和农田水利基本设施的利用及其它公益设施的辐射范围，原则上以村民小组为单位成建制合并。

3.依法依规，有序推进

必须充分听取村民意见，严格按照《四川省<中华人民共和国村民委员会组织法>实施办法》的有关规定，有计划、按程序进行。对有城市规划区（场镇规划区）、有重大项目在建、有征地拆迁任务、历史遗留问题较多以及其他不宜调整的村民小组此次原则上不作调整。

4.资产续存，兼顾公平

坚持土地承包、租赁合同不变;集体“三资”和经核实锁定的债权债务不变;惠民政策不变;民生工程项目不变;签订的各类经济合同已生效的不变。开展村民小组调整优化，必须保持现有农村土地承包关系不变，维护农村土地承包政策的连续性和稳定性，禁止借村民小组调整优化重新调整承包土地。村民小组调整后，资产所有权、收益分配权、债权债务的归属和分配等问题，由村民小组会议研究决定。

（四）村民小组优化改革主要任务

1.推动顺向整合

牢牢把握乡村经济流向、人口流向、交通流向，顺应“人往高处走”心理，考虑生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等主要控制线，本着“地缘相邻、人缘相亲、文脉相承、情感相通、守望相助”原则，统筹实施村民小组整合，适度扩大村民小组规模，推动村民小组地理空间延展和服务空间拓宽，逐步实现人口相对集中、辖域相对扩大、产业相对连片，优化村民基本生产生活空间。

2.保障经济权属

确保现有农村经济格局和生产经营关系不变，依法保障已签署合法土地承包合同、土地流转协议持续有效。利用农村集体产权制度改革成果，根据确权到村、到组、到户的不同权属类别，厘清并固化权属边界，实行村民小组合并之后的“一组N制”。对已经确权到原村民小组成员的权属，继续维持不变;对已经确权到原村民小组的权属，原受益群体维持不变。

3.处置债权债务

各村以农村集体资产清产核资成果为基础，做好村民小组清产核资摸底工作，提前锁定债权债务，分类妥善处置债权债务关系。对债权债务规模相近，群众对并组无争议的村民小组，可以直接实行并组合账;对债权债务相差较大，可以通过“旧账分开、新账合并”的方式，分步整合、稳妥推进;对确因债权债务关系复杂，群众意见分歧很大的村民小组，可以暂不调整。

4.选优配强组长

调整合并后，新村民小组设置小组长1名;村民小组长由村民小组会议依法推选产生（过渡期间设村民代理小组长，人选由村“两委”研究确定）;鼓励符合条件的村民小组设立党支部，党支部书记通过法定程序推选为所在村民小组小组长;鼓励村级建制调整改革中正常离任的村干部依法担任所在村民小组的小组长;鼓励农民工、退役军人、致富带头人、返乡创业大学生等依法参选小组长，注重将表现优秀的村民小组长纳入村级后备力量培育。鼓励村“两委”成员兼任所在村民小组的小组长，但村“两委”常职干部原则上不兼任小组长职务;对并组难度较大的地方，可采取1名村民小组组长代管若干个村民小组的方式实现发展管理的整合。

三、实行村级党政“一肩挑”对村委换届选举带来的困境

实行村级党政“一肩挑”是加强党对农村工作全面领导的重要举措，也是党的路线、方针、政策在农村得到贯彻落实的具体体现，能够从根本上避免村两委内部矛盾，使得村委“政令”统一，也能够把群众积极调动起来。但在H镇实行村民小组优化改革工作后，导致在H镇推行“一肩挑”面临诸多困难。

（一）村内部派系争斗导致“选人难”

对村内部派系争斗来说，H镇H村是这种情况的典型。H村是由两个贫困村和1个非贫困村合并而成。因H村是原有两个非贫困村，这两个贫困村由县级两个部门帮扶，得到上级的政策、享受的基础建设投资较多，因此现有的H村交通基础好、发展条件便利。在村民小组优化调整中，因还未到村委换届选举时间，H村的村三委成员由H镇党委政府临时抽调原3个村的村委班子人员组成，因村三委成员只有5人，导致原3个村的其余班子成员必须“另谋出路”，这导致了后面村委换届选举的矛盾。临时组成的村三委成员是H镇党委政府为推行村级党政“一肩挑”储备的干部，这引发了落选人员的不满，导致这部分落选的某些人员通过不断的拨打市长热线、组织人员匿名到纪委告发，通过这些方式阻碍某些人员在村委换届中的提名。这样的方式导致了村庄内部矛盾积怨更深，争夺村庄公共权力的两拨人的争斗更加激烈，这也给H镇党委政府的日常事务带来了诸多问题，因为党委政府不得不处理这些市长热线和纪委调查处理的问题。

针对这样的形式，H镇党委政府只有抽调1位在群众中威信高、能服众的人担任村支书，此任支书是“一肩挑”的人选，此次担任临时支书的任期主要任务就是协调矛盾、树立威信、建立“口碑”，为后期的村委换届选举奠定坚实的基础。但在村民小组优化调整后，这样的人选较少。

（二）党组织软弱涣散导致“派人难”

H镇在行政村裁并后组建了临时的村委班子，新的村委班子需要一个“磨合期”，特别是在村民小组优化调整后，村委班子的合并还需要一定的时间。面对新的村委班子、新的村情，无论谁担任村支部书记都需要一定的时间来适应新情况。因此，在合并村推行“一肩挑”工作存在一定的困难，甚至会引发原合并村之间的矛盾，造成村庄秩序的不稳。H镇的H村村委因村内部矛盾严重，被H县确定为“软弱涣散党组织”，需要经过整改并通过检查合格才能摘掉这个称呼。H村因村两委内斗严重，严重消耗了村庄内部的发展动力，导致基础建设项目无法推进、公共事务建设无法落地，造成了村民利益和村集体利益的严重损失。村内几拨人员为争夺村庄话语权，无论是谁担任村支部书记，都会互相揭发举报，互不想让，导致Y村无法派人。

（三）村党政“一肩挑”条件“设置难”

实行村级党政“一肩挑”是实现党对农村工作全面领导的重要举措，因此村党组织的人选要求更加严格，提出了更高的要求，要求村级党组织的人选年轻化、懂知识、有实力。在H镇9个行政村的村委班子中，老龄化、文化程度低的问题很突出，H县委组织部对“一肩挑”的人选提出了年龄必须要在60岁以下、文化程度必须是高中。但从H镇9个行政村的村委班子现有情况看，许多村正是有了一个好的村委班子、好的带头人，这些村才取得了目前的发展成就。这些村庄的带头人在村委已经工作了十多年，L村的某位村书记已经工作了三十余年，他们在基层党建、经济发展、脱贫攻坚、乡村治理等方面积累了丰富的经验，有着良好的群众基础。群众已经视这样的带头人为村庄未来发展的“主心骨”，他们身体健康，有着充足的精力和良好的意愿为村庄的发展服务。但这些带头人面临着年龄和文化的门槛，这使得许多许多符合村级党组织的人选被拒之门外，这可能导致村庄没有合适的人员而陷入困境。

（四）村党政“一肩挑”推广村民“接受难”

村党政“一肩挑”的权力集中导致腐败风险增加的政治逻辑影响村民对“一肩挑”制度的接受度和支持度。按照目前学界的观点，村级党政“一肩挑”在理论和实践上都存在困难。一些学者认为“一肩挑”在一定程度上偏离了村民自治的“初衷”，有可能导致基层民主倒退。特别是针对先选举的村党组织书记再去竞选村委会主任这样的流程设置，有悖于民主程序的设定。同时，“一肩挑”存在一定的政策落实误区。我们在H镇的调研中发现，某些村民认为“既然上边的政策都要求村主任由村支书担任，那就不用再进行村委会的选举了，上面政府直接任命就可以了”;有的村民认为“我又不是党员，村支书的选举我又不能投票，上面要求村支书和主任是一个人，那么村委换届选举跟我没得啥子关系得”。这样的误区，影响了部分村民的选举热情，更在某种程度上背离了“一肩挑”的政策本义，导致村党组书记“一肩挑”在推广中群众的接受存在一定难题。