摘要：近年来，为解决我国各类空间规划自成体系、互不衔接等问题，国家支持建设以“多元合规、一体化”为主线、与我国行政管理体制相对应的国土空间规划体系，在国家级、省级、市级、县级、乡镇级各级建立“五级”规划，以及总体规划、详细规划、相关的专项规划“三类”为架构的“五级三类”国土空间规划体系。在此背景下，本文特别探讨了乡镇国土空间规划在国土空间规划体系中的重要性，以期为相关工作者提供参考。

关键词：乡镇国土空间规划;国土空间规划

1、引言

党的十九大报告指出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”， 这主要体现在城乡发展不平衡和农村发展不足。乡镇作为国家行政体系中最基本的管理单位，在协调城乡关系、促进农村经济社会健康发展方面发挥着重要作用。因此，乡镇级国土空间规划在空间规划体系中对解决“失衡与稀缺”的主要社会矛盾发挥着独特的作用，这既是支持农村优质振兴与发展的要求，也是我国新型城镇化发展的要求。从《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的发布以来，多个地区逐步支持乡镇级国土空间规划编制的工作。

尽管乡镇国土空间规划代表了五级国土空间规划的最基本层级的地域规划，但考虑到空间规划传输和实施的功能要求，上层次地域的国土空间规划对“多规合一”内容在乡镇地域的传导与落实，以及生态保护红线的划定，永久基本农田保护和城镇开发边界的永久限制，均对乡镇地区各种自然资源的规划和管理的实施以及各种空间资源的合理开发和利用提出了更高的规划要求。尤其是城镇地区在自然资源和环境保护领域发挥着越来越重要的作用，乡镇级国土空间规划在贯彻落实上级国土空间规划重大战略和统筹利用本地区国土空间资源开发利用中发挥着不可替代的关键性作用。

2.我国国土空间规划的发展

2018年自然资源部国土规划办公室成立，它代表了中国城乡规划的新变化。在新时代背景下，城乡发展不再仅仅关注城市结构区，城市发展边界与区域生态空间的关系得到协调。只有重视并支持生态文化建设，才能更好地引导城市的可持续发展，改善环境影响，进一步提升环境品质，实现所有环境使用者和城市经济的双赢局面。

随着我国的发展，社会经济实力越来越强，物质水平也达到了一个新的高度，城市发展和城乡规划的要求也必须随着时代的发展不断变化。一方面，城乡规划改革长期以来解决了我国城市规划编制、实施和控制中的一些问题和矛盾，另一方面，城乡规划改革也促使我国城乡规划水平进一步与发达国家接轨。发达国家城市化水平基本在80%以上，国土和空间发展框架基本稳定，设计体系逐步从整体设计转向简单灵活。在宏观规划层面，我们将侧重于政策指导和法律支持，注重宏观层面指导和规划约束性指标传导落实，将实施方案交给地方科学统筹谋划，以提高地方发展的灵活性。

2.1提升国土空间规划指导地位

国土空间规划改革进一步明确了国土空间规划体系的地位和作用。各级国土空间规划是各级地方政府国民经济和社会发展中长期发展空间蓝图，不能随意改变和调整。将各类规划、资源保护开发、产业发展规划、建设项目统筹布局，融合到各级国土空间规划中，避免各自为政，重复规划造成资源浪费。

2.2健全国土空间规划法律保障

在对国外国土空间规划的研究中，可以看出一些经验，强有力的法规政策体系和完善的技术标准体系保障了国土空间规划组织编制的战略性、科学性，协调性。完善的实施监督体系确保了国土空间规划的操作性，确保规划能用、管用、好用。有效保障规划的实施和管理，确保刚性越苏指标上下传导，落到实地。

3.乡镇国土空间规划在国土空间规划体系实用性思考

3.1.明确边界和责权以支持提升村镇基层治理能力

乡镇中的同一块土地通常具有多个功能要求，并面临不同部门的共同管理。例如，海岸带往往承担着水资源保护与开发利用、防洪排涝保障、休闲娱乐、滨水景观等功能，受水利部门、环保部门、城乡建设部门等的共同管理，同时，乡镇层面的空间单元位于中国国土规划的最基本层级，直接面对社会冲突和经济利益冲突的焦点。如果边界不清，治理责任不清，就会出现多重治理，经济利益相关方的权益发生冲突，在不盈利但又负责任的地方，就会出现行政差距，导致重复协调，这无助于提高当地基层的管理能力。作为最基本的国土空间规划，乡镇总体规划应克服行政和技术障碍，协调空间模型，明确管理边界，并进行深入研究，以提高村镇管理能力。

3.2.提供全覆盖的基础性乡村发展引导和管控要求

乡村地区占乡镇域面积的很大比例，同时人口的比例也很大，是农村振兴的主要战场。新时期的村庄和城镇总体规划是整个地区和所有要素的领土规划，直接涉及大型农村民间社会，是当前实施乡镇国土空间规划的关键要素，也是管理城市发展和支持城市振兴的季节性任务的一部分。就村庄而言，就中国的实际情况而言，村庄技术力量比较薄弱，编制实用性村庄规划的能力有所欠缺。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中指出，在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划，作为乡村地区开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。

结束语

总之，国家、省、市县国土空间规划目前正在紧锣密鼓地开展规划编制工作，即将进入审批阶段。与此同时，部分地区乡镇国土空间规划已陆续开展试点准备工作，开展了一些研究，积累了一些经验，乡镇国土空间规划作为国土空间规划体系中的最基本层级，其作用和意义的重要性不言而喻。如何让乡镇国土空间规划发挥其应有的作用需要进行更加开放的交流和讨论。

参考文献

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黄启锦，1992.06，广西桂平市，本科，助理工程师，乡镇国土空间规划。