摘要：自21世纪以来循环经济得到了各级党组织和政府部门的重视，2013年出台的《循环经济发展战略及近期行动计划》则是一部重要的循环经济政策。通过多源流理论对其政策议程设置过程进行分析，可以看出在资源危机意识的兴起、对循环经济的理论引介与本土化发展、领导人和已有政策的支持等三源流的基础上，通过重要人事变迁打开的政策之窗，循环经济发展战略得以转变为政策议题。在未来的循环经济政策议程设置过程中，要进一步促进政策方案同我国国情和现实需求相融合，推动循环经济政策顺利转化为政策议题。

关键词：循环经济；政策议程；多源流

从本世纪初期开始，循环经济这一概念愈发得到各级党组织和政府的重视。在2009年制定的《循环经济促进法》中，循环经济被界定为在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。至今循环经济已经成为了在全国范围内得到广泛应用的经济发展模式，衍生出诸多具体的经济或社会治理行为，在我国的经济社会发展和生态文明建设过程中都发挥着举足轻重的地位。但循环经济是如何从一个经济模式、学术概念转化为公共政策乃至于国家战略文本表述中的“常客”，当前学术界仍鲜有关注。

在诸多涉及循环经济的公共政策中，2013年出台的《循环经济发展战略及近期行动计划》是为数不多的专门针对循环经济发展而制定全国性政策，在循环经济的政策体系中具有较为重要的地位。在此，本研究希望通过对这一政策的政策议程设置过程进行回顾与分析，从而在一定程度上揭示“循环经济如何成为政策议题”这一问题。

1.分析工具：多源流理论

多源流理论由金登于上世纪80年代提出，他在《议题、备选方案与公共政策》一书中对这一理论框架进行了详细的论述。该理论框架主要包含问题源流、政策源流、政治源流和政策之窗等几个主要部分构成，其中问题源流主要通过指标、焦点事件等现实要素来展现特定环境问题的存在及其感知、建构的具体过程。政策源流则被视为“某一特定政策领域专家中知识和观点的逐渐积累过程以及这些专家对政策建议的提出”，并通过对这些具备专业知识的专家学者们所提出的对策建议、解决方案进行筛选以获得能够实现预期政策目标的备选方案。政治源流则主要包括国民情绪的变化、公共部门或立法机构的人事调整、有组织的政治力量（利益集团）、共识的建立等，金登认为这些要素的变化会对政策议程设置的进程产生较为显著的影响。

除了三源流之外，金登认为特定社会问题转化为政策议题还需要经过政策之窗和源流融合两个步骤。政策之窗是政策议程设置的重要契机，政策之窗的开启可能来源于“问题之窗”，即焦点事件对政策议程设置场域的强烈冲击；也有可能来源于“政治之窗”，即对政策议程设置的进程有强大影响力的重要领导岗位上的人事变迁；此外相邻领域的政策外溢也会打开政策之窗，推动特定社会问题进入政策议程。在政策之窗开启的窗口期内，如果能够建立起三个源流之间的联系，实现源流融合，就可以实现政策议程的成功设置，反之则会导致政策之窗的关闭。

多源流近年来逐渐成为了我国学术界中应用最为广泛的分析框架之一，基于中国公共政策制定的情境，学者们已经将其应用于宅基地“三权分置”政策、[1]社会救助政策、[2]公共服务政策[3]等领域的政策议程设置研究之中。在这些研究之中，多源流理论表现出了较强的适用性和有效性，成为了揭示我国政策议程设置现实过程和具体路径的有效分析工具。基于此，本研究运用多源流理论分析2013年《循环经济发展战略及近期行动计划》的政策议程设置过程。

2.问题源流：资源危机意识的兴起

循环经济的概念起源于K.鲍尔丁在上世纪60年代对“牧童经济”思想的反思，他认为需要限制对各种资源的任意使用和浪费，转而构建起一种不会导致资源枯竭和和环境污染的“循环经济”。这一经济概念产生于自工业革命以来长期的工业生产和无节制的资源消耗，使得西方国家的学者们认识到需要寻求一种新的经济发展模式。[4]

在中国情境下，循环经济的产生与西方国家有相似之处。改革开放之后，我国经历了长达数十年的经济高速发展，取得了举世瞩目的成就。与此同时，在这一发展过程中各经济主体习惯于以生态环境、自然资源为代价换取经济增长的粗犷式发展，导致了各种资源浪费现象的出现。在20世纪末至21世纪初期，党、政府及社会各界都认识到了减少资源浪费的重要性，人们发现许多不可再生资源具有稀缺性和紧迫性。

另一方面，在经济发展高消耗、高污染的同时，我国并非一个自然资源极为丰富的国家。相反，早在1999年的《新中国50年系列分析报告》中就直接指出了“人均占有资源相对不足是基本国情”。[5]即使到了2021年我国各项人均资源不足的情况仍然较为严重，其中水资源甚至只有世界平均水平的四分之一，耕地、油气、铁矿等资源也低于世界平均水平。[6]在这种情况下，形成了我国经济发展高消耗、高污染的特征同我国资源不丰富、人均资源占有量较低的基本国情之间的显著矛盾，我国的经济发展亟需一种新的生产模式以改变以往高消耗、高污染的粗犷式发展。

3.政策源流：理论引介与本土化发展

如前文所述，循环经济最早产生于上世纪六十年代西方学者对长期高消耗、高污染的工业生产的反思。经过长期的探索和讨论，在上世纪末循环经济的概念、理论、方法逐渐趋于成熟。在此之后，国内学者们出于学术探索和社会现实需求的目的，将国外对于循环经济较为成熟的理论引入国内。早在90年代末，同济大学的诸大建教授就开始了循环经济的引介工作，详细介绍了循环经济的目的、起源、和发展过程，梳理了德国的循环经济政策及其所取得的成就，并着重阐述了循环经济的“3R”原则，分别为减量化原则、再使用原则和再循环原则。[7]2000年诸大建就循环经济问题再次撰文，介绍了杜邦化学公司模式、卡伦堡生态工业园区模式和德国双元系统模式。[8]可以说，这一时期的引介工作为我国循环经济的后续发展打下了极为坚实的理论基础。

基于对循环经济概念、理论、原则和方法的初步了解，2003年时任国家环保总局局长解振华在《求是》上发文提出要制定循环经济的发展政策、在工业经济结构调整中提高资源利用效率、以绿色消费推动循环经济发展等建议。[9]2005年国家环境保护总局环境与经济政策研究中心的学者们在理论内涵上把中国的循环经济同国外的理论作出了一定的区分[10]2006年国家统计局“循环经济评价指标体系”课题组发表了《“循环经济评价指标体系”研究》一文，列出了评估我国循环经济发展水平的主要指标并阐释其主要内涵。[11]此外，有学者对循环经济下的农业发展进行了探讨，认为可以通过开发无公害农产品、绿色食品、有机农业等方式实现农业与循环经济的融合；[12]也有学者提出了从更大空间范围来规划和设计循环经济实体系统、配套发展静脉经济产业和向服务经济转变等观点。[13]整体上来看，政策源流呈现出“国外借鉴→中国化、本土化”的演变方式，推动了政策议程设置的进程。

4.政治源流：领导人和已有政策的支持

由于循环经济自身的科学性和与我国经济社会发展现实需求的高度契合性，这一概念得到了政治领域的支持。从已有政策来看，在2005年国务院出台了《关于加快发展循环经济的若干意见》，提出“必须大力发展循环经济”。次年建立了发展循环经济工作部际联席会议制度，意味着循环经济在部委层面得到了更多的关注。之后通过《中华人民共和国循环经济促进法》以法律的形式确立了减量化、再利用和资源化等循环经济的主要原则，明确了从中央到县等不同政府主体在落实循环经济过程中应承担的不同职责。此外，《国家环境保护“十二五”规划》、《铅锌冶炼工业污染防治技术政策》、《中国应对气候变化的政策与行动（2011）》白皮书等官方文本中都提到了循环经济，可以说循环经济已成为了中央层面长期关注的重点问题。

在发展循环经济工作部际联席会议制度建立后，国务院召开了发展循环经济电视电话会议。时任中共中央政治局委员、国务院副总理曾培炎在会议中对循环经济作出了高度评价。2008年温家宝在政府工作报告中提出要开发和推广循环利用资源的先进技术。次年时任环境保护部副部长吴晓青宣布将实施危险废物和医疗废物处置等重点工程。[14]体上来看，在本世纪第一个十年中，循环经济已得到了中央层面的高度认同，政治领域中普遍认为循环经济对我国经济、环境保护乃至于整体战略都有着不容忽视的重要意义。

5.政策之窗：新一届领导集体上任

在三个源流的长期发展后，制定循环经济发展战略迎来了政策之窗的开启。如前所述，在多源流理论的构想中打开政策之窗的方式主要包括焦点事件、相邻政策外溢和重要人事变迁三种。在循环经济发展战略的政策议程设置过程中，政策之窗的开启主要依赖对政策议程设置存在重大影响的人事变迁。

2012年11月，党的第十八次全国代表大会在北京召开，这次大会和随后召开十八届一中全会选举产生了以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体，完成了党和国家最高领导层的更替。这也为新的循环经济政策提上议程提供了重要的窗口，最终《循环经济发展战略及近期行动计划》成功颁布。

6.结语

纵观2013年循环经济发展战略的政策议程设置过程，可以看出我国经济社会发展的客观需求是政策议程设置的基础要素，对科学理论知识的学习并同我国国情相融合是政策议程设置的核心要素，政治领域对这一政策的认同是政策议程设置的关键要素。在未来的循环经济政策议程设置中，我们要清楚地认识到我国在生态文明建设和经济发展中的核心需求，以本土化、动态化的视野来看待并调整实施循环经济的具体方式，在此基础上将其在政治领域中呈现出来，循环经济问题方能够顺利地转化为政策议题。

参考文献：

[1]刘双良，秦玉莹.宅基地“三权分置”政策的议题设置与推进路径——基于多源流理论模型视角的分析[J]. 西北农林科技大学学报（社会科学版），2019，19（1）：60-68.

[2]周超，颜学勇.从强制收容到无偿救助——基于多源流理论的政策分析[J].中山大学学报（社会科学版），2005（6）：80-85+138.

[3]沈亚平，王瑞雪.社会主要矛盾变迁与政府公共服务双重供给政策的多源流分析[J].宁夏社会科学，2020（1）：57-62.

[4]高红.循环经济系统与模式 深圳实证研究[M].北京：社会科学文献出版社，2011：1-2.

[5]之十五：控制人口增长成绩巨大 坚持基本国策任重道远[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/zt_18555/ztfx/xzg50nxlfxbg/202303/t20230301_1920453.html.

[6]国家统计局新闻发言人就2021年11月份国民经济运行情况答记者问[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/sj/sjjd/202302/t20230202_1896570.html.

[7]诸大建.可持续发展呼唤循环经济[J].科技导报，1998（9）：39-42+26.

[8]诸大建.从可持续发展到循环型经济[J].世界环境，2000（3）：6-12.

[9]解振华.大力发展循环经济[J].求是，2003（13）：53-55.

[10]任勇，吴玉萍.中国循环经济内涵及有关理论问题探讨[J].中国人口·资源与环境，2005（4）：131-136.

[11]国家统计局“循环经济评价指标体系”课题组.“循环经济评价指标体系”研究[J].统计研究，2006（9）：23-26.

[12]崔和瑞.基于循环经济理论的区域农业可持续发展模式研究[J].农业现代化研究，2004，25（2）：94-98.

[13]王国印.论循环经济的本质与政策启示[J].中国软科学，2012（1）：26-38.

[14]吴晓青在第三届中德环境论坛开幕致辞时指出 加强交流合作 发展环保产.[EB/OL].https：//www.mee.gov.cn/ywdt/tpxw/200906/t20090619_152966.shtml.

作者简介：韩超然（1994-），男，汉族，天津人，博士，研究方向：公共行政理论与实践。