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摘 要：在国家规划体系中，国土空间规划主要指的是根据目前现有的国土面积进行保护以及合理运用，其中包括国土空间中的能源、结构、权力等等，对国土空间进行全面统筹、全面规划、制定规划措施，从而实现对国土空间的控制和管理。国土空间规划工作具有较高的难度，国土空间规划需要具备科学性以及合理性，优秀的国土空间规划工作可以优化国土空间开发保护格局，提高国家土地整治效果，还可以起到保护生态的作用。本文主要对国土空间规划工作展开研究，探讨国土空间规划的基本特征，根据特征确定国土空间规划功能定位，最后得出国土空间规划的具体措施。

关键词：国土空间规划；功能定位；具体实施

国土空间规划工作属于国家治理的一种手段，以国土面积为工作重点进行规划、管控，规划内容覆盖全国，包括但不限于国有土地、海洋等。国土空间规划工作也是国家治理中的基础工作，是国家经济发展、社会发展的基础手段，而国土空间规划功能定位则是为了让国土空间规划工作明确工作重点，掌握工作基调，梳理工作方向，是整个国土空间规划工作的基础。国土空间规划工作本身涉及的工作区域较为广泛，涉及领域较多，关系较为复杂，工作内容较难，对于从业人员具有较高的技术要求，从业者不仅要对国家的发展形势有所了解，还要对国家政策、国家特征、地理环境等因素都有所掌握，根据功能定位确定实施方法，从而完成国土空间规划工作。

一、国土空间规划的基本特征

（一）构建五级三类四体总框架

在当前阶段，国土空间规划构建了五级三类四体框架，五级主要指的是“国、省、市、县、乡”，由各级政府掌握工作权利，总理特定事权，工作过程中明确各个层级的工作重点和工作任务，做好全域的规划整理工作，以此分级管理。三类主要指的是国家对于国土空间规划的三种类型，分别是总体规划、详细规划和专项规划【1】。四个体系则分为法律法规、规划编制与审批、技术保障、规划实施与监督，这四个体系的目的是让国土空间规划工作可以顺利进行，整个工作流程和工作方法都有对应的工作准则，责任制度与义务制度分配合理，所有岗位职责都进行了划分，可以帮助国土空间规划工作有效开展。

（二）国土空间规划的特色性

国土空间规划本身具有一定的特色，不同国家的国土面积不同，国土环境不同，地势地貌以及社会资源都有非常大的差异，因此国家与国家之间的国土空间规划工作都各不相同。我国的国土空间规划工作主要承接国家意志，落实国家政策条例，采用科学的方式协调国家、政府、人民、社会、环境之间的关系，整个规划过程具有协调性和可操作性，分级管理体现的淋漓尽致。

（三）国土空间规划的全面性

国土空间规划具有全面性，这一特点是该工作内容的主要体现，也是必然结果，国土空间规划势必要将国土面积进行统一管理，规划工作内容实现全面覆盖，以此来实现国家对全局的把控。规划工作内容包括但不限于民生工程、基础城建、生态系统、公共服务设施等【2】。

二、国土空间规划的具体措施

（一）构建完善的国土空间规划管理法律体系

国土空间规划需要得到国家政策的支持，也就是出台国土规划管理制度，将各个地区的空间规划标准进行统一，提高国土空间规划工作的统一性、便捷性、科学性。在国土空间规划管理法律体系中，国土空间规划工作有了明确的定义，工作效率得到提升，工作质量有所保障。我国社会发展形势复杂，城乡之间差距较大，南北差异明显，城市经济发展各不相同，城市规划工作任务量繁杂，很多时候并不能满足实际需要，最好的解决办法就是允许各级政府进行国土空间整改，在法律法规的基础上分步完成国土空间规划工作，由点到面逐一解决问题。地方各级政府应该促进当地各部门之间的协调发展，对其进行统筹管理，减少各地区之间的差异，积极创造国土空间规划统一性。国家法律体系的建设可以帮助地方各级政府更好的工作，可以实现权力“放手”同时标准、统一的法律法规可以让整个地区的国土资源管理统一化、标准化、合法化，地方官员有法可依、有据可循，不会出现违法乱纪，规划工作不合理等情况。

以国家法律制度规定为例，在1987年8月4日，原国家计委颁布了《国土规划编制方法》其中明确表明，国土空间规划工作主要目的为开发国土资源，对国土资源进行保护，整治国土环境，以西北地区为例，西北地区大多风沙漫天，土地退化严重，人民生活苦不堪言，严重缺少绿化、植被、水资源。国土空间规划的意义在于及时了解国土空间发展的不足之处，发动国家力量进行治理，从而起到改善当地居民生活环境的作用【3】。国土规划是根据国家社会经济发展总的战略方向和目标以及规划区的自然、经济、社会、科学等技术条件，按照国家制度规定在全国范围内，或者是一定地区内开展国土开发整治方案。在2017年1月3日，国务院印发了《全国国土规划纲要（2016—2030年）》，该纲要中明确表明国土规划工作是对国土空间的开发、保护和整治，以此所进行的全面安排和整体部署。由此可以看出，国土空间规划工作在我国发展道路过程中具有综合性、基础性的特点，其本身属于战略性发展目标，所涵盖的发展内容繁多且复杂，包括但不限于国土空间开发、保护、整治工作。

（二）创新体制，协调国土空间规划发展

国土空间规划工作需要有人监督，国家应该在地方各级政府成立专门的监督监管部门，由监督监管部门作为领导机构，在国土空间规划工作中管理工作质量，领导工作流程，保障国土空间规划工作顺利开展。目前自然资源部是全国国土规划工作的直接领导机构，其作用在于统揽全局，对全国范围内的国土空间规划工作进行统一管理，以全国的角度来制定可行方案，保证国土空间规划工作能够高效、有序的进行。自然资源部也在国家法律法规基础上将权力下放，由自然资源部控制整体节奏和方向，由地方各级政府细化工作，上下一心提高工作效率，同时自然资源部还创建了专门用于处理矛盾的机构，用来协调各部门之间的工作。在国土空间规划工作中，地方各级政府向上需要听从国家的统一领导，根据国家政策和法律进行工作，向下地方各级政府需要积极听取人民群众的意见，充分考虑当地经济发展情况，考虑当地发展需要，地方各级政府需要在人民、社会、政府三者之间做好平衡工作，减少工作争议，在法律法规的基础上开展工作。这种工作方式会提高人民群众的接受程度，会调动人民群众的积极性，对于开展国土空间规划工作有促进作用【4】。

（三）强化国土空间规划的生态调控

国土空间规划工作要想稳定开展还需要强化国土空间规划的生态调控，探索国土空间规划生态调控机制，强化地方工作行为准则，因地制宜，根据地域特点制定不同的要求，以此来保证人与自然和谐发展。生态调控工作主要指的是地方各级政府在开展工作之前需要遵守几个准则，比如国家法律法规、地方调令、制度条例等等，在这些准则中明确规定了国土空间规划工作不允许对当地的生态环境造成破坏，在实际工作的过程中要找到科学、合理的方法，规划人员要具备土地勘察能力和应急处理能力，从多个角度出发完成国土空间规划工作，实现生态系统动态化监管，协调国土空间规划和生态环保之间的关系。生态调控工作具有一定难度，在实际工作时，规划人员需要使用先进的科学技术来辅助工作，改变传统的工作模式，加大科技投入，创新科学制度，综合优化国土环境。在资金支持方面，地方政府需要在国家指令下开展工作，大多数情况下都采用设置专项资金这一形式，明确记录好每笔资金的去向和用途，为国土空间规划工作提供自己保障【5】。

（四）主体功能区规划和空间规划

1、主体功能区规划

在国土规划工作中，主体功能区规划指的是优化国土空间开发格局的基础性安排，在2007年7月26日，国务院颁布了《关于编制全国主体功能区规划的意见》其中就提出了编制主体功能区规划的意见，以五级三类为例，请见表1。主体功能区规划，主要规划国家不同地区的资源环境承载能力，以新疆地区和广东地区为例，这两个类型城市的承载能力是不同的，城市的开发密度和发展潜力都需要根据当地的经济发展情况等因素进行综合分析，把不同城市的特定区域确定为具有特定主体功能的地域空间。

主体功能规划内容包括很多种，其中包括人口分布、经济布局、国土利用以及城镇化格局等等。不同的规划内容具有不同作用，在规划过程中应该明确开发方向，注重开发强度，规范开发程序，强调国土主体功能区规划的基础性以及协调性【6】。

2、空间规划

国土空间规划主要侧重国土地区的空间结构，以及国土地区的功能整体安排，该规划技术主要从空间开发功能的角度上进行规划，通过规划国土空间类型、规定空间发展以及均衡政策等方式进行规划。国土空间规划主要分为三个层级，分别是土地、经济、法定用地。以省级空间规划工作为例，在《省级空间规划试点方案》（2016）中，省级空间规划工作有了明确的定义，省级空间发展的战略定位、目标以及格局需要分解到市县的三类空间比例、开发强度等控制指标里，同时还明确划分“三区三线”空间和管控重点。在省级建设过程中，省级单位需要将省内的基础设施进行规划，规划城镇体系以及城镇中的产业发展，规划省内公共服务以及资源能源，同时省级单位还需要规划生态环境保护工作，将这些工作内容都划分到国土空间规划工作中。

三、国土空间规划的政策规划

在我国法律法规中对国土空间规划工作有着明确的定义，在社会发展的历史长河中，我国对国土空间规划工作的政策规定进行了不断完善，推行了“多规合一”的监督规划政策，这些政策是自然资源管理体制改革的重大突破，同时也是国家决策管理的最高目标【7】。例如在1987年国家颁布了《国土规划编制办法》确定了国土规划的主要任务。在1990年，国家推行了《全国国土总体规划纲要（草案）》其内容主要对水资源、土地资源、城市化问题进行阐述，对城市的资源承载能力、土地开发情况进行了讨论研究。在2001年8月，《关于国土规划试点工作有关问题的通知》中提出了规划试点工作开展的想法。在2003年六月开展了规划试点工作，首批试点地点为天津、辽宁、广东、福建等省级地区，并颁布了《关于在新疆、辽宁开展国土规划试点工作的通知》这一文件。在2010年的《全国主体功能区规划（2011—2020年）》中提出了不同区域不同管理的发展政策，提出了划分优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区的观点。在2013年11月5日颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中主要提出了建立空间规划体系的决定，规划生产、生活、生态开发管制边界，落实用途管制。并对相关资源监管体制进行不断完善，确定相关职责，统一责任制度。后来国土空间规划制度考虑到生态环境问题，在2015年9月11日制定了《生态文明体制改革总体方案》方案内容主要阐述了以空间规划为基础，以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度。同时该方案中还确定了以空间治理和结构优化为主要内容的空间规划体系，确保全国统一，各城市之间相互衔接，以此实现分级管理。在2017年我国又新增了9个省区作为新的试点方案，其中包括海南、宁夏等。对于国土空间规划工作则在2017年10月的中国共产党第十九次全国代表大会上进行提及，会议内容中多次提出了国土空间的概念，积极探索国土空间开发保护制度，同时完善相关配套政策。在发展的过程中需要以环保理念为核心，着重关注破坏生态系统的违法犯罪行为。在2018年2月28日国家颁布了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》其中确定了自然资源的改革目标，决定统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。同时会议指出强化国土空间规划的约束作用，确定国土空间规划的主体地位，对各项专项规划有管制责任。国土空间规划制度发展至今已经较为完善，但是还有很大的进步空间，国家各级领导都应该提高对国土空间规划工作的重视程度，做好权力调配工作，将国土空间规划工作做到最好，让其具有科学性、合理性、全面性。

在国土规划空间发展过程中，我国对于未来的国土空间发展方向提出了新的目标，以北京为例，在发展目标中确定了以中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的会议精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”的总体布局，协调推进“四个全面”的战略布局【8】。在国土空间规划工作中坚持新发展理念，坚持以人民为中心，坚持一切从实际出发，按照高质量发展要求，做好国土空间规划顶层设计。

结束语：

综上所述，国土空间规划工作具有多样性和复杂性，规划人员需要将多个空间规划进行整合，克服规划过程中的矛盾性，克服工作难点，保持国土空间规划的基本特征。在国土空间规划发展体系中，规划人员需要处理好国土空间规划工作和国家治理体系之间的关系，贯彻国家部署方针，强调战略性目标，深化指引工作和约束工作，致力于提高社会经济，促进社会和谐稳定，对国家体系和社会体系进行不断完善，不断改革。

参考文献：

[1]任冬冬.新时期国土规划的功能定位与编制思路[J].中国住宅设施，2022（07）：1-3.

[2]于建立.国土空间规划功能定位与实施研究[J].华北自然资源，2021（06）：124-126.

[3]黄锡生，王中政.我国《国土空间规划法》立法的功能定位与制度构建[J].东北大学学报（社会科学版），2021，23（05）：81-87.

[4]林丽红，姜圣泽.国土空间规划功能定位与实施研究[J].城市住宅，2021，28（07）：151-152.

[5]宋大权.国土空间规划功能定位与实施路径探析[J].现代商贸工业，2021，42（04）：157-158.

[6]孙琪.新时期国土空间规划功能定位与实施初探[J].产业创新研究，2020（14）：85-86.

[7]石忆邵.新时代我国国土空间规划的目标与任务[J].上海国土资源，2020，41（02）：1-6.

[8]艾明岩.国土空间规划功能定位与实施分析[J].居舍，2020（06）：1+49.