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摘要：控制性详细规划（简称为“控规”）作为我国城乡规划体系中的重要组成部分，在城市规划和城市建设中发挥了巨大的作用，有效推动了城市规划往法制化、规范化方向发展。随着我国的经济增长和政策推行，控规也在逐渐创新与改革，2008年颁布的《城乡规划法》中明确了控规为法定规划，对控规的编制和管理提出了更高的要求。然而在实施过程中，控规还存在着诸多问题，尤其在大多数的小城镇。由于小城镇本身在财政、技术和重视程度等方面的不足，致使控规发展缓慢，无法有效地控制和引导城镇的开发建设，制约了城镇的发展。因此，本文通过对“乐东黎族自治县万冲镇镇区控制性详细规划”的分析阐述，对小城镇控规的编制方法等进行研究，为国内其他小城镇控规编制研究提供经验和参考。

关键词：控规、发展、小城镇、研究

1 引言

我国的控制性详细规划（后文简称 "控规"）是在传统详细规划的基础上，通过不断实践逐步改革创新后形成的一种规划类型。在现行的规划体系中，控规起着承上启下的作用。随着2008年《城乡规划法》的颁布，控规的地位和作用被进一步强化，控规全覆盖工作在全国范围内逐渐展开，许多大城市建立了较为完善规划审批和管理制度，对控规编制的内容、方法和指标等进行了大量的探索、创新、实践和总结。然而，既有研究对于欠发达的小城镇关注度不够明显，小城镇普遍存在控规编制缺失或者滞后、法定规划地位和作用薄弱等问题，导致城镇建设随意无序，破坏了镇区原有的风貌，造成传统文化的遗失。本文以乐东黎族自治县万冲镇镇区控制性详细规划项目为例，对如何合理配置小城镇的土地资源，如何在满足其发展需要的情况下挖掘传统文化底蕴，突出地方特色，促进镇区更新和可持续发展等问题进行探讨。

2 小城镇的概念

“小城镇”一般指的是介于城乡之间的过渡地带，地位特殊，不同的学科对于小城镇的概念有不同的理解，分为狭义和广义两种。我国狭义上的小城镇是指除设市以外的建制镇（包括县城），建制镇是农村一定区域内的政治、经济、文化和生活服务的中心；广义上的小城镇除县城和建制镇外，还包括集镇。

本文所指的小城镇主要为狭义上的建制镇。

3 万冲镇实例

3.1 项目概况

3.1.1 背景概况

2018年4月，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，明确将海南省战略定位为全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心和国家重大战略服务保障区，对海南未来总体建设发展提出了更高的要求。

为落实“多规合一”和海南省规划委相关文件的要求，实现片区控规的“一张图”管理，并践行乐东县“特色产业小镇建设三年行动计划”建设目标，落实乐东“一巩双创”新要求，从而保障万冲镇未来规划建设项目的顺利推进和实施，亟需结合当前的发展趋势和需求，在万冲总体规划的指导下，编制《乐东黎族自治县万冲镇镇区控制性详细规划》。

3.1.2 区位分析

万冲镇地处乐东黎族自治县东北部，位于海南岛中西部腹地，是海南省中部少数民族的聚居地。镇区是万冲镇政府和原乐中农场场部所在地，临昌化江南岸而建，河边坐落着友谊、南流、南盆等黎苗村落，独特的热带自然景观、气候条件和民族风情独树一帜，有着不可替代的旅游开发价值，为“场镇合一”的典型山区河谷小城镇。

万冲镇区交通区位优势明显，毛九线、中线高速穿境而过，中线高速在镇区东侧设有万冲互通。距乐东县城21公里，至海口市200公里，至三亚市80公里，地处三亚一小时出行圈内。

3.1.3 规划范围

万冲镇镇区（含农场场部）规划范围以乐东县“多规合一”划定的城镇开发边界为依据，规划区总用地面积为167.1公顷。

3.1.4 现状概况

万冲镇镇区地处昌化江河谷地带，整体地势较为平坦，绝大多数用地坡度不大于8%，适宜开发建设。规划范围内，现状镇区内大部分为城镇建设用地，其余为村庄建设用地、公路用地、农林用地和坑塘水体。

3.1.5 现状问题梳理

（1）城镇整体风貌较差

镇区和村庄建筑风貌整体较差。现状建筑以小体量为主，集中分布，风貌杂乱，缺乏特色和有序合理的规划。

（2）公共设施配套不完整

镇区用地结构多样化，现状居住用地比和工业用地比例偏高；商业、公共设施和绿地用地比例偏低；文化和教育等公共配套设施规模较小，虽大体上能够满足居民的基本生活需要，但难以适应居民日益增长的物质文化需要，特别是体育设施和文化娱乐设施的缺口比较大，且缺少绿化和公共活动的空间。

（3）道路交通体系不合理，缺乏市政基础设施

万冲镇是由农村居民点逐渐发展形成的镇区，现状道路系统主要由毛九公路（省道313）和多条支路构成，还包括一些乡村公路，路面大多为水泥路面。现状道路网密度和宽度以及人均指标均低于规划要求，非机混行，且未形成人车分流，停车场地严重欠缺，车辆乱停乱放现象突出，整体交通状况较差。镇区内缺乏给排水、环卫等市政工程设施，难以为镇区发展提供保证。

3.2 规划要点

3.2.1 功能定位

根据上位相关规划，结合万冲镇的区位及资源禀赋条件，将其定位为“乐东县北部山区农旅小镇”，打造以生态山水、黎苗乡村、花卉产业等为特色的生态农业科研服务基地。

3.2.2 发展策略

以业态、生态、形态的“三态合一”为发展理念，营造一个宜居、宜业、宜游的小镇，其中：

（1）可实施的业态：在明确城镇发展整体战略基础上，基于城镇现状发展特征、本地文化特色及外部发展机遇等因素，对镇区业态进行整体布局，同时注重协调好土地开发、生态保护、民生问题、基础设施建设等各方面关系，强调产业业态的可操作性。

（2）可持续的生态：在树立“绿水青山就是金山银山”的理念基础上，通过保护生态环境、加强土地资源管理与利用及利用新能源、新技术等方式，追求人类与其生存环境间的平衡，以达到人类社会与文化质量、经济活动质量、环境资源质量及人类个体质量不断提高的目的。

（3）有机生长的形态：以建设有机生长的城镇作为目标，强调有机生长的城市格局、生态环境、交通组织三个层面的规划。其中，有机生长的城市格局重点在于城市的组团性生长，组团内部土地混合使用以减小城市运行损耗。有机生长的生态环境重点在于生态环境生态优先原则，完善城市原有的生态格局，平衡城市系统进化的生物、非生物进程与人文进程的比例。有机的交通组织重点在于以公共交通主导发展为主，合理布置交通体系，有效构筑城市高效的交通组织模式，有效的控制交通所带来的环境压力。

3.2.3 规划思路及内容

（1）生态优先，注重保护镇区的山水格局。

注重保护万冲镇优良的自然生态环境，不以破坏环境为代价，促进城镇发展和生态保护的双赢，尽可能维系镇区因“两山夹一谷”而形成的山、水、林、田、镇的格局。在上位“多规合一”开发边界的硬约束条件下，提出 “一轴、一心、两带、两组团”的功能布局思路，其中：

“一轴”——是指沿省道毛九公路形成的城镇发展轴。

“一心”——是指全镇的公共服务中心。

“两带”——是指沿昌化江的滨河景观带以及结合现状滨水湿地和基本农田形成的一条纵向的城镇公园绿带。

“两组团”——包括以现状城镇建成区为主的城镇综合服务组团和镇区西部的新城产业组团。

（2）优化用地结构，强化复合功能，完善公共配套设施。

为合理确定镇区的用地结构，促进城镇建设空间的高度整合与紧凑发展，提高土地利用强度，推动镇区从功能相对单一的“居住商业片区”向“生产、生活、生态”多功能互动叠加的复合空间转变。规划通过指标落实、经验总结等途径，对镇区做出以下调整：

一是规划将镇区内现有的工业用地迁出，引导镇区由原本的工业生产功能向商业商务办公功能转变；

二是优化居住用地布局，对保留的居住用地进行改造，改善其基础设施和景观环境，提高居住生活品质，新建的居住用地规模适宜，形状规则，配套设施齐全；

三是结合单元内居住的人口规模，完善教育医疗、文化体育和公园绿地等公服配套设施；

四是以“创文、创卫、创园林城镇”标准为导向，依托镇区内优质的自然景观资源，结合现状商业基础，沿南北向规划道路、过境公路和滨河地段布置带状的商业设施、旅游服务配套设施，为当地居民和外地游客提供多样化服务。

（3）建立与城市用地布局紧密结合的道路交通体系，打造“窄马路、密路网”的宜人小镇。

结合城镇发展方向、用地功能布局和组团发展结构，按照“小街区、密路网”的路网布局思路，提高道路网密度，加强公共功能街区的可达性，激活小镇商业活力，并形成适度的“动静分离”，分隔商业活力地块和居住地块。整体形成等级结构合理、方格网状的道路网，分为干路、支路、巷路三级，加密支巷小路，完善毛细血管。

以配建停车为主，社会公共停车为辅，路边停车为补充，结合商业、办公、医院、集散广场等主要交通吸引源，设置独立用地的社会公共停车场。

（4）建设生态园林式的慢生活社区

对镇区北面的昌化江进行综合治理，沿岸加强园林景观的营造，打造带状城市滨江公园。并新增街头绿地、沿街带状绿地、公园绿地等公共绿地，贯通出多条南北向绿带，加强“江——镇——田”之间的联系，形成生态绿网格局；再结合绿网构建慢行体系，建设滨江生态慢生活社区。

（5） 重视城镇风貌引导，通过城市设计优化，提出管控引导要求

详细确定各地块的建设控制指标及城市设计要求。参照国家及海南省有关规定，结合地区发展要求，分类确定“低强度、较低强度、中等强度和较高强度”四级开发强度分区；通过城市设计方案优化，制定各功能区风貌、建筑风格、建筑界面、建筑形态等的管控引导，为下一阶段修规、建筑设计提供具体指导，加强城市设计的可操作性。

4 结语

在新型城镇化建设的背景下，小城镇迎来了难得的发展机遇，但是在建设的过程中，很多小城镇往往忽视了自身特点，趋于同质化。小城镇控规的编制应区别于城市控规，在编制过程中，应立足于发展现状，在编制思路和方法上有所创新和突破。控规的编制，不仅需要从长远的角度考虑为城镇发展提供科学的用地和指标，更要考虑城镇产业特色和生态特点，凸显城镇特色，寻求差异化发展，避免“千城一面”，促进城镇可持续发展。只有增强控规的地域适用性，才能不断提高控规的可操作性。

参考文献：

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