摘要：实现高质量发展是我国新时期实现社会主义现代化建设的首要任务，而资源型城市转型升级是实现高质量发展的重中之重。

淮南是煤炭资源型城市，境内资源丰富，目前发展面临着部分资源保障能力下降、 矿业利润率仍需提升、绿色发展水平有待提高、科技创新动力不足等问题。本文结合淮南市煤炭资源禀赋特点以及矿业发展现状，提出了转型发展建议，为新时期探索资源型城市高质量发展路径提供相关参考。

关键词：高质量发展；资源型城市；产业转型升级

一、引言

2017年，党的十九大创造性提出我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段的重大论断，意味着我国经济开始由改革开放之初的粗放型经济发展模式向精细化发展模式转变。2020年10月，党的十九届五中全会指出，“我国已转向高质量发展阶段”。党的二十大报告更是明确指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。［1］明确新时代我国经济发展必须以高质量为主题。

高质量发展是新时代我国在统筹国内发展现状与国际经济格局变化的基础上，贯彻创新、协调、绿色、开放和共享的新发展理念，为满足人民日益增长的美好生活需要，提出的新的经济发展模式。高质量发展是一项系统性、战略性、复杂性、长期性工程，是体现新发展理念的发展，它旨在转变以往的经济发展方式，实现产业结构升级，实现高效益，实现稳定增长，实现创新驱动。［2］习近平总书记指出，更为明确地说，高质量发展，就是从“有没有”转向“好不好”，总书记的讲话言简意深，内涵丰富，充满哲理。

资源型城市产业转型是指资源型城市在国家或地方政府的引导和支持下，依托自然资源的开采、加工、经营等形成的产业体系，在一定时期内逐渐由资源开发转向资源加工和利用，由资源输入地向资源输出地转变，由传统产业向新兴产业转变。我国现有262个资源型城市，新中国成立以来，资源型城市作为我国重要的能源供给，为我国的经济增长做出了重要的贡献，在2016年供给侧改革后，资源型城市转型受到业界和公众广泛热议。随着资源的减少或日渐枯竭，资源型城市经济发展过度依赖资源开采的弊端逐渐显现，经济结构单一和生态环境破坏严重阻碍了城市的进一步发展，继而带来的人口流失和人才引进难题，同样加剧了产业结构转型升级的困难。国务院振兴东北办原副主任宋晓梧指出，中国有相当一部分资源型城市，在经历过前期的大规模开发、利用后，形成不少历史欠账问题，完全靠市场解决是很困难的，政府应该更好发挥自己的作用。

2021年11月，国家发改委印发《推进资源型地区高质量发展“十四五”实施方案》，方案要求加快推进资源型地区的高质量发展。2017年7月举行的全面践行新发展理念实现高质量发展暨“徐州实践”高层研讨会上，与会人员普遍认为，破解资源型城市转型难题要做好“三件事”，资源枯竭型城市要偿还“历史欠账”；国家要给予资源型城市政策扶持；资源型城市要自我革新。［4］“十四五”以来，依靠中央和地方对资源型城市如何实现高质量发展问题的不断探索，地方政府积极寻求转型机会，加以中央各项政策支持，我国资源型城市在产业结构转型、生态环境改善以及经济的可持续发展等方面，得到了明显改善。但在资源型城市如何摆脱原有经济增长的路径依赖，推动经济转型升级，促进可持续发展方面，现阶段仍面临诸多困境。

2023年3月30日，省委书记韩俊在淮南调研时强调，要抢抓推进长三角一体化发展等国家战略机遇，依托和放大自身优势，强化创新驱动，加快产业转型升级，推动资源型城市高质量发展。本文以淮南为例，在分析资源型城市转型升级现状和进一步发展面临的诸多问题基础上，提出了相应的解决对策，以期能够促进淮南作为资源型城市实现经济转型升级和可持续发展。

二、现阶段资源型城市发展现状

（一）我国资源型城市及其特点。资源型城市是是以本地区矿产，森林等自然资源开采，加工为主导产业的城市类型，从资源型城市主兴起或发展来看，大体可分为两种：“先矿后城”模式，即因为某种资源的发现，人员开始定居从而出现了城市，如大庆、攀枝花等，淮南也是这样发展起来的城市，采煤历史可以追溯到17世纪；“先城后矿”模式，资源发现前已经有城市了，资源的发现使得该 城市变为了资源型城市，如大同、邯郸等。2013年12月3日，国务院发布的《全国资源型城市可持续发展规划（2013-202年）》中指出，我国有262个资源型城市。安徽有9座资源型城市，其中，淮北、铜陵属于资源枯竭型城市，淮南、马鞍山、宣城、池州、滁州、宿州、亳州属于安徽省资源城市。

资源型城市具有鲜明的产业结构特点：一是城市形成的突发性和布局的分散性。煤炭型城市大多是在矿产资源勘探、开发利用的基础上，由矿区演化而来的，大体经历了“煤窑—煤矿-矿区-城市”四个发展阶段，具有突发性的特征。如淮南建城自清末从大通开始，上世纪30年代中期形成了田家庵、大通、九龙岗“淮南三镇”。1949年1月18日，淮南宣告和平解放，3月决定在“淮南三镇”的基础上设立淮南煤矿特别行政区，4月改设为淮南矿区。1950年9月组建了淮南县级市。1952年6月改设省辖淮南市。淮南的市政建设有着明显的煤矿城市特点，即城区分散，点多线长。目前则形成三大片区：东部以田家庵为主体，西部谢家集、八公山连成一体，北部以袁庄为中心，空间结构比较分散，没有形成产业集中发展模式。二是当地经济发展严重依赖自然资源。资源型城市的发展主要依靠自身的自然禀赋，城市的基础设施都是围绕煤炭产业展开的，资源型城市对资源的过度依赖在整个城市发展中后期将严重制约城市的发展。三是产业结构单一。资源型城市均以第二产业为主，凭借自身资源优势，延伸产业链，对其他产业产生挤出效应。淮南缘煤而建、因煤而兴，产业结构明显呈现出“一煤独大”、产业链条短、同质竞争突出、行政色彩浓厚的特征，产品附加值有较大提升的空间。四是生态环境破坏较为严重。限于前期开采技术水平和企业管理水平，由于大规模开采矿产资源，给当地带来一身伤疤，如：土地塌陷、地下水位抬升、地下水位抬升海水入侵、城市陷落等，煤矿型和水泥生产型城市一度沦为“卫星上看不见的城市”。五是企业职工较难再就业。随着生产向精细化管理方向转变，出现大量下岗职工，但他们长期从事资源开采工作，知识水平低，技能单一，年龄偏大，实现再就业的能力水平比较差。这部分人一下子被推向劳动力市场，面对市场经济茫然无措，短时间内很难适应。

2013年，国家公布我国认证的资源型城市共262座，并按可持续发展能力和资源状况分成四种成长型、成熟型、衰退型和再生型四种类型。［5］在这些资源型城市中，成熟型城市占比最高，占比60%左右，超四分之一是衰退型城市。可以说无论从城市数量还是城市发展阶段来看，我国资源型城市转型升级迫在眉睫。

（二）淮南发展的现状

淮南因煤设市，是中国电力工业的摇篮、国家“亿吨级”煤炭基地、“皖电东送”的主战场，境内煤炭探明储量资148.83亿吨、煤层气储量5928亿立方米。2013年，国务院批复《全国老工业基地调整改造规划（2013-2022）》，淮南名列其中。2021年9月，淮南制定出台《关于贯彻省委、省政府〈关于大力发展十大新兴产业打造具有重要影响力新兴产业聚集地的意见〉的实施方案》，明确淮南新兴产业的发展重点，即：新一代信息技术、新材料、新能源汽车及零部件、高端装备制造、生命健康、绿色食品六大产业。2022年，淮南产业转型加速推进，六大新兴产业产值占总产值比重超30%，工业投资、新开工制造业项目投资、高技术制造业增加值分别增长20%、40%、18%，表明淮南逐渐摆脱对主要资源的依赖，逐渐开始发展其他产业。

尽管淮南转型取得了一定进展，但现阶段依然存在许多问题。机遇抓得不牢，稳增长的基础还不够牢固，2010年以来，合肥都市圈加快建设，但是合淮工业走廊实质性进展不多。后劲不足，煤电传统产业发展瓶颈仍待突破，2022年，淮南市煤电行业增加值增长1.4%。煤电产业在淮南市经济中仍占据着举足轻重的地位，成为不可撼动的基本盘。产业转型缓慢，新经济发展活力不足，“十三五”期间，淮南非煤电产业增加值占规上工业比重基本没变，2016年为28.3%，2021年为28.5%；非煤电产业增加值占GDP比重从2016年的10%降至2021年的9.3%。

综合而言，淮南市转型尽管取得了一定进步，但仍旧对于煤电产业具有较强的依赖性，环境治理任重道远。淮南市转型之所以进展缓慢，是因为转型在现阶段仍然面临诸多困境，阻碍了产业进一步转型升级。

三、资源型城市进一步实现产业转型升级面临的困境

经济学中的“资源诅咒”理论，指的就是大量拥有某种不可再生资源的地区反而陷入工业化落后的窘境。在当今中国667座城市中，有63座在21世纪初被国家有关部门确定为煤矿城市，其中淮南是中 国煤矿城市中规模较大的一座，如果不能在“因资源而兴”之后逐渐转型，必将会因资源枯竭而衰落，本文将从以下六个方面对此进行剖析。

（一）部分矿山进入中晚期，部分资源保障能力下降。淮南市的矿产资源勘查投入主要来自社会资金，地方政府财政投入资金相对较少。目前，虽然淮南市勘查投入的社会资金大幅增加，但由于现有部分矿山已进入中晚期阶段，资源逐渐走向枯竭，无论是在空白区发现新矿产，还是在已有矿区深部和外围发现矿体，勘查找矿难度增加；同时受到环保政策持续收紧、矿业权设置困难等因素的影响，淮南市部分矿产资源的保障能力减弱。

（二）产业链延伸不长，矿业利润率仍需提升。淮南市矿业产业目前以原煤生产为主，中下游发展滞后，产业链延伸滞后，矿业产业利润需进一步提升，淮南的资源优势未能进一步转换为产业优势，进而形成发展优势。据《煤炭信息技术产业发展报告（2023）》显示，2022年，煤炭信息技术产业呈持续高速发展态势，提供数据的56家公司营业收入合计166.43亿元，同比增长29.2%，增幅较2021年回落1.5个百分点。提供数据的52家公司实现利润总额24.01亿元，同比增长41.6%，增幅较2021年回落6.7个百分点；利润率14.4%，比2021年提高1.3个百分点，但指标增速较2021年小幅放缓。可见，淮南煤矿产业仍有较大的提升空间。

（三）环境遗留问题复杂，限制其产业转型升级。首先，我国资源型城市存在大量高耗能和高排放的产业，在资源开发过程中，造成了对生态环境的巨大破坏。据《淮南市采煤塌陷区土地综合整治规划（2009—2020年）》显示，2008年，淮南市因采煤塌陷的面积为139.82km2，2020年，塌陷面积达到369.08km2，是2008年的2.6倍。至18个矿开采结束，境内塌陷区面积预估达到700.78km2，将有27%以上的土地成为塌陷区。对资源型城市前期被破坏的生态环境需要进行修复，但随着资源的枯竭，地方经济增速放缓，影响到地方财政支出，难免影响地方生态环境的修复进程。其次，在双碳目标下，资源型城市需要实现产业的绿色转型，即将产业向低耗能、低排放的绿色产业转型方向发展。与其同时，产业转型亟需发展接续产业和替代产业。可见资源型城市在前期对环境的大肆破坏以及对资源的过度开发，无疑将是限制其产业转型升级的一大负累。

（四）人才吸纳能力不强，科技创新动力不足。资源型城市产业的转型升级需要有高素质人才作为支撑，无论是发展接续产业和替代产业，还是完成产业结构的合理化以及实现产业结构的升级，在需要资金和物质资本投入之外，还需要掌握高技术的高素质人才。淮南市高质量发展人才保障不足，淮南市人口处于净流出状态，从第七次人口普查的结果来看，淮南市常住人口约303万人，与第六次人口普查相比较，下降超过了9%，且流出人口多数为青壮劳动力。由于资源型城市就业机会少，发展前景不明朗，对高素质人才的吸引力相对较低，难以吸引到更多的高素质人才。自身人口流失和外部人才引进困难，成为制约淮南市高技术产业发展的重要因素。

同时，淮南市矿业下游产品科技创新的驱动力不足，虽然研发投入金额在逐年增加，但主要集中在上游资源开采和中游煤发电，下游精深产品制造的研发投入不足。

（五）产业结构偏重趋同，新旧动能转换任务艰巨。目前，淮南发展以第二产业为主，其中煤炭产业一业独大，这种对煤炭产业格局发展模式的严重依赖，淮南市经济出现结构性矛盾，其抗风险能力不足，加之非资源类产业的发展不仅需要物质和人力资本的投入，也需要时间进行培育，这进一步加大了地区产业转型的升级难度。此外，部分采煤沉陷区，地面塌陷、植被破坏以及工业三废排放等致使生态环境破坏较为严重，虽然采取了复垦、封坑、回填、绿化等措施，受限于当地交通环境等因素，转型难度变大。

（六）相应体制机制不健全。首先，从前的地方政府职能缺位致使公共服务的缺位，这部分服务过去由企业承担相关费用，但不少企业由于自身经营举步维艰，导致资金投入不足，公共服务难以满足矿区的人民群众的需求。其次，企业在转型中，自身缺乏转型的长远目标和战略规划，面临着不会转、不能转、不敢转的难题，这些需要政府加以引导，建立奖惩考核措施并监督执行，尤其是对建设绿色矿山的监督。再次，在资源开发、利益分配以及失地农民生活保障等方面，虽然建立了相应的制度，但在执行中存在着偏差，失地农民上访现象时有发生。最后，地方政府虽然制定了若干惠企政策，但过于笼统宽泛，由于缺少详细的实施细则，致使各部门间协同配合存在着偏差，影响了企业的获得感。

四、资源型城市高质量发展思路及建议

近年来，从中央到地方，都出台了关于资源型城市转型升级配套措施，加之环保治理的外部推动，这些都给资源型城市转型升级创造了新的条件和动力机制。淮南作为资源型城市应捕抓机遇，创造机会，变压力为动力，化挑战为机遇，在积极转型中实现腾笼换鸟，进而实现高质量发展，本文将从以六个方面提出相应的思路及建议。

（一）加强源头管理，提高勘查资源的质量。煤炭是我国的主体能源，淮南要以煤炭资源为勘查开发目标，在实际的地址勘查工作中引入新型勘查手段，开展煤炭资源绿色勘查，要充分利用勘查投入社会资金，积极争取中央财政补助地方地质勘查专项、找矿突破战略行动专项资金等资金，发挥财政资金撬动作用。整合重组相邻中小型矿山，整顿和规范矿产资源，提高矿产企业的规模化、集约化水平；关闭淘汰资源枯竭和长期停产矿山，推动矿山污染防治综合治理，全面提高矿产资源的开采回采率、选矿回收率、综合利用率（“三率”），提高尾矿综合利用水平，积极推动煤矿企业实施走出去战略，统筹利用国内外矿产资源，构建多元的煤炭资源供应体系，综合提高煤炭资源的保障水平，增加有效供给能力。

（二）精准施策、靶向用力推动煤炭产业链优化升级。进一步推进淮南矿业结构调整，按照“分散开采、集中冶炼”的要求，优化矿业产业布局，着力实现矿山企业规模化集约化开发的水平；培育一批国家级专精特新“小巨人”矿业企业，培育一批综合竞争力强的战略性新兴产业，有效利用数字化、智能化技术，全力打造全链条煤矿产业，全力推动煤田生产运营的全要素、全流程、全链条优化重构。针对煤炭生产所处链条中各个环节的自身特点，有针对性地提出切实可行有效的产业发展方案，做好煤炭产业链中的各个环节科学谋划和精准施策。资源端科学规划煤炭资源开采规划区块设置，冶炼端要不断加快实施设备智能化改造升级，确保“高效冶炼”，回收端按照循环经济促进法确定的“资源-产品-生资源”的循环流程，解决废弃堆砌问题，从而提升淮南市煤炭资源开发利用效率，实现煤炭产业全链条高质量发展。按照国家标准指导文件推进实施煤电一体化战略，探索煤电双方利益的合理分配新模式，采取措施督导促进电力生产企业组织持续提升自身的节能环保水平。

（三）摸清底数、编制计划，统筹谋划绿色矿山建设。开展矿山环境违法违规问题专项整治，落实国家绿色矿山建设要求，加快重点区域矿山生态保护修复，大力推进绿色矿山建设，开展遗留废弃矿山生态修复治理。全面推进绿色勘查深入实施，吸收和借鉴绿色勘查示范项目的先进经验和做法，推动淮南市在采待采矿山智能化、数字化、绿色化改造。一方面，积极谋划、主动对接，争取中央专项治理资金对废弃矿山进行生态修复治理，加强地方配套资金保障能力，将场地平整、地形开阔的矿点进行土地复垦，土地流转所得反哺矿山修复，积极与科研院校对接，进行实地勘查，因地制宜编制规划，以水产养殖、光伏发电与矿山公园、地下煤矿博物馆等休闲旅游产业融合发展为主线，对塌陷地修复利用；另一方面，建立“谁修复、谁受益”的生态修复激励机制，可以采用矿山企业自行治理模式、争取项目资金治理模式、政府主导PPP或EPC模式、市场化方式治理模式等，全力推动煤矿修复治理。

（四）深入实施区域重大战略和区域协调发展战略。资源型城市在产业转型升级过程中，要立足自身优势，积极嵌入区域发展之中。一是闵淮合作实现新提升。抓紧落实长三角一体化发展战略，抢抓沪苏浙城市结对合作帮扶皖北城市机遇，坚持“主动靠上去 积极融进去”，强化与闵行合作发展。二是合淮同城实现新突破。全面融入合肥都市圈发展，大力推进合淮同城化建设。坚持规划引领，深入推进产业、教育、文旅、供肥蔬菜基地等方面合作。共建合作园区，在合淮毗邻区共建合肥新桥科技创新示范区，重点布局新能源及智能网联汽车、新一代信息技术、高端装备制造等核心产业，积极拓展现代物流、科技服务等现代服务业。三是集聚区建设取得新成效。全面落实《促进皖北承接产业转移集聚区建设的若干政策措施》《皖北承接产业转移集聚区建设实施方案》，着力将淮南市各开发区建设成为承接产业转移的新高地。

（五）优化营商环境，加强高精尖人才引进。 良好的营商环境可以激发市场活力，推动淮南高质量发展，就要营造务实高效的政务环境、公平正义的法治环境、活力四射的市场环境、和谐稳定的社会环境，以问题为导向完善规则、优化环境、提升效率。结合当地的资源特点、产业特色、发展现状，制定紧缺专业人才引进政策，既引进懂经济、会抓管理的“白领”，也注重引进精技术、手艺熟练的“蓝领”。加大政策和资金扶持力度，大力引进能带动重点产业发展的专业人才，采用柔性引才方式，鼓励企业加强实验室、技术研究中心等创新平台建设，柔性引进博士学位或具有高级职称的“高精尖”人才。

（六）发展特色优质产业，擦亮淮南品牌。实现我国资源型城市转型，最重要的是能够结合当地特色，制定符合当地实际的转型目标和转型计划。要加强园区整体规划，明确产业定位，推进连片开发，促进产业集群集聚发展。要创新闲置土地盘活模式，激发土地要素新活力，拓展发展新空间。要强化以商招商、驻点招商，加快标准化厂房建设和招商，精准招引一批大型食品加工企业，打造绿色食品产业集群。要聚焦文化和生态优势，加强项目包装策划，一体推进生态修复和产业导入，大力发展文创产业，推动文旅城融合发展。要积极帮助本地企业搭平台、促合作、拓市场，支持企业“二次创业”，助推企业做大做强。

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