摘要：社会经济及科学技术的高速发展加快了城市化建设进程，随之而来的还有很多城市公共管理问题及公共危机事件，而加强应急管理则能够有效解决城市公共管理问题，并减少公共危机事件发生。公众参与应急管理还能够增强公众安全意识和安全防范能力，并减轻公共危机事件对国家发展及社会和谐的不利影响，从而促进社会和谐发展，由此可见公众参与对应急管理的重要性，理应引起重视及关注。对此，本文结合相关文献简要分析了应急管理中的公众参与机制，希望能够给相关学者及工作者提供参考价值。

关键词：应急管理；公众参与机制；问题及措施

公众参与应急管理需要在政府主导下进行，社会公众参与到应急管理中能够最大程度动员社会力量，提高公共危机防范与治理能力。参与到应急管理的公众不仅有广大人民群众，还包括社会团体、企业、事业单位和其他非政府组织，都对社会发展贡献了力量，所以公众参与应急管理能够推动社会和谐发展。公众参与应急管理还是增强公众危机意识和危机应对能力的主要途径，这对危机事件爆发频率的控制、社会体系的完善及社会资源的充分利用都起到了积极作用，既提高了危机预防的有效性，又确保了危机应对的公共利益取向，进而减少突发事件可能造成的恐慌，弥补政府危机管理能力的不足，最终增强社会危机治理能力，促进社会和谐发展[1]。基于此，下文先简单概述了应急管理与公众参与的内涵，然后分析公众参与应急管理的重要性，并探讨公众参与应急管理存在的问题，最后分析应急管理中如何建立完善的公众参与机制。

一、应急管理与公众参与的内涵

（一）应急管理的内涵

“应急管理”是指政府及相关公共机构针对公共突发危机事件（下文称“公共危机事件”）开展的一系列管理工作，包括事前预防工作、事发应对工作、事中处置工作和善后恢复工作等，在应急管理中需要制定一系列的机制、制度及措施，以确保公众生命、健康和财产安全。促进社会和谐健康发展的有关活动[1-2]。公共危机事件包括人的危险事件、物的危险事件和责任危险事件三大类，其中人的危险事件包括生命危险事件和健康危险事件；物的危险事件包括威胁财产安全的火灾、雷电、台风、洪水等事故灾难；责任危险事件包括产生法律损害赔偿责任的意外事故。应急管理过程中需要坚持六大原则，即：“以人为本，减少危害”原则；“居安思危，预防为主”原则；“统一领导，分级负责”原则；“依法规范，加强管理”原则；“快速反应，协同应对”原则；“依靠科技，提高素质”原则[2]。

（二）公众参与的内涵

公众包括普通群众、结构完善的社会组织、慈善团体、民间专业救援力量、企业、社区等。狭义上“公众参与”是指公民通过投票选举活动、代议制政治活动参与社会公共事务的过程，包括代议制机构及人员选举、社会重大事件决策等公共事务，已经成为现代社会公民的重要责任。广义上“公众参与”是公民、所有关心公共利益活即公共事务的人的参与，是推动决策过程中的参与行动。应急管理的公众参与则是指社会公众以组织或个人形式参与应急管理的过程，也是一个提高应急管理效能的参与过程[2-3]。“公众参与”需要遵循“公开、互动、包容性、尊重民意”等基本原则，主要包括立法决策、政府管理和基层治理三大方面的内容，具体如下：

（1）立法决策方面的内容：立法听证、立法游说。

（2）政府管理方面的内容：环保政策执法参与、公共卫生管理参与、公共事业管理参与（如价格听证等）、城市管理/规划参与（城市规划、旧城保护等）、地方重大事务决定参与（如地方公共财政）[3]。

（3）基层治理方面的内容：农村基层民主管理参与、社区治理参与。

二、应急管理中公众参与的必要性

（一）应急管理的特殊性需要公众参与

当公共危机事件发生时会涌现资源需求，例如突发自然灾难时，需要快速向灾区输送各种资源，灾区对资源需求一般会超过官方的处理瓶颈，如果公众不参与进来会导致物资接受不过来，或无法及时分发下去，严重时还增大人员伤亡和经济损失。如果公众参与进来就会出现大量社会物资捐赠，然后运输和分发到灾区，帮助灾区度过艰难时期，然后快速恢复。所以应急管理的资源需求特殊性决定了公众必须参与到应急管理中[3-4]。

（二）应急的接近性原则需要公众参与

很多公共危机事件都是在任意事件及任意地点突然发生的，一旦发生就需要立即调度专人进行救援，如果没有公众参与，现有的专业人员数量很难满足救援需求，此时就需要民间的各种救援力量支持才能补充时空上的距离。所以应急管理中需要坚持“接近性原则”，就近号召公众参与应急管理。

（三）公共参与能够提高公共危机防范与治理能力

参与到应急管理的公众有公民个人、社会团体、企业、事业单位和其他非政府组织，参与应急管理已经成为公众的主要责任，而且参与应急管理的过程中还能够学习到很多公共危机事件处理方法、日常公共安全管理方法，这一定程度上增强了公众的危机意识和危机应对能力。在应急管理中公众还能够深入了解各种危机事件发生的原因及相关救援方法，有效控制了危机事件爆发频率，并实现对各种社会资源的充分利用，提高了公共危机防范与治理能力[4]。

三、应急管理中公民参与存在的问题

（一）公民参与度不强，缺乏法律支撑

很多地区的公共危机治理都只停留在政府单方面治理上，并没有积极鼓励公民参与公共危机治理等工作中。很多公民虽然知道公共危机与自身利益密切相关，但因为自身能力有限，加上没有政府动员，他们还是习惯性交给政府去治理，参与公共危机治理及应急管理的积极性并不高。还有部分公民则是危机意识薄弱，缺乏参与应急管理的渠道，索性就不参与公共危机治理及应急管理[5]。此外，公众参与应急管理的相关法律法规也不完善，例如公众参与应急管理的规范及流程、参与公共危机事件治理的安全保护法等都还有待完善。

（二）公众参与方法及参与机制不完善

调查发现，很多公众参与应急管理的方法并不完善且缺乏创新，多数公民都只会通过政府发放的信息包、小册子、传单及情况说明书了解发生的危机事件，然后参与应急管理中。部分地方应急管理部门或者公共管理机构并没有建立自己的官方网站，也没有借助数字化及智能化技术建立信息共享系统，导致公民无法及时获取与危机事件相关的信息，使公民参与公共管理的时效性降低。没有建立完善的公众参与机制，包括听取公众意见的机制、民意调查机制、公共会议机制、街区议事会机制等[6]。

（三）参与人群不具有代表性

参与应急管理的人群都比较单一，多数都是有一定社会地位的社会团体及事业单位参与，以个人形式参与应急管理的公民非常少，导致应急管理公众参与人群不具代表性。导致公民个人不参与应急管理的原因有：第一，公民认为自己的应急管理水平很低，不能为公共危机治理等工作提出有效意见；第二，公民认为自己的参与不会影响应急管理大局，所以直接不参与应急管理；第三，公民参与应急管理的方式单一，没有参与的积极性。

（四）政府与公民之间缺乏有效的沟通

虽然我国是社会主义国家，推崇民主。但很多地方政府还是使用集权管理模式，所以在发生重大危机事件时不会立即与公众建立联系，也不会及时与公众进行沟通，导致政府与公民互动不足，甚至还会产生误会，打击公民参与应急管理的积极性。此外，很多公民已经产生了顺从思想，长期的顺从使公民缺少了自己的思想，所以在重大危机事件发生时，政府不强制命令就不会参与应急管理[7]。

四、应急管理中完善公众参与机制的有效措施

（一）完善和创新公众参与方式，提高公众参与度

第一，加强应急管理参与方面的宣教。教会公众通过信息交流（小册子、传单、情况说明书等）、听取意见（通过公民论坛等获取意见）、咨询（通过问卷、民意调查、公共会议等进行咨询）、听证（通过地方地区座谈小组、社区合作等让公众参与）等方式参与应急管理。第二，借助现代信息技术、数字技术及智能技术，搭建应急管理信息系统、信息共享平台、公民线上问卷调查系统及论坛、市民评审系统、政府展示平台等，让公众通过这些系统及平台获取重大公共危机事件信息，然后参与到应急管理中，提高公众参与度。第三，确定公众固定参与形式及临时参与形式，降低公众参与难度，扩宽公众参与渠道。例如固定的参与形式有：加入民间专业救援队、注册志愿者队伍等；临时的参与形式有：加入应急网络、社区邻里之间资源交换、帮助独居老人、组织义演进行募捐等[8]。

（二）完善相关法律法规及制度，实现公众参与机制法治化

第一，将“以人为本”观念贯穿于应急管理中，在尊重公众、满足公众需求的基础上，让公众充分享有知情权，然后从人民根本利益出发动员广大人民群众参与应急管理，提高危机事件防范能力及治理能力。第二，以法律的形式确定公众参与应急管理的权利、途径和法律责任等，然后在该基础上完善现有的公众参与机制，实现公众参与机制法治化。第三，根据相关法律法规建立和完善公共危机管理应急预案体系，并加强应急处置队伍建设及联动协调制度建立。例如国务院颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》确立了公共危机事件治理原则，包括“快速反应、协同应对、以人为本、减少危害、居安思危、预防为主、统一领导、分级负责、依法规范等原则[9]。第四，各地区和部门要结合实际需要及不同类型公共危机特点制定差异化法律，并修订相应预案、增加可操作的规范性内容，然后通过补充条文、司法解释等方式完善相应规定。

（三）建立健全事前参与、事中参与及事后参与机制

第一，事前参与。动员公众参与事前的防范工作、定期对公众进行重大公共危机事件及其治理宣教，增强他们的事前防范意识；将公共危机管理日常化、常规化、大众化，培养全社会防灾意识，常年进行面向广大民众的防灾、救灾演习。第二，事中参与。建立政府与公众的责任共担机制，促进政府与公众沟通及互动，形成政府、非政府组织、民众责任共担的公共危机管理体系。第三，事后参与。政府要指导和协调好不同公众群体在事后的应急管理参与工作，根据相关法律法规维护好事后的公众参与公共危机事件治理工作秩序[10]。例如汶川大地震爆发后，全国各地的公众前往汶川救援时，当地地方政府在党中央的指导下快速建立了自救、赈灾等临时机构，然后通过立法规范公众在危机中的责任，并保护前来救援的公众的人身安全。事后当地政府更是在公众的建议下制定了科学合理的家园建设方针，加快灾难后灾民家园的恢复速度。

（四）需要加强应急文化建设

第一，宣传普及应急知识，营造应急文化氛围。第二，开展应急文化建设活动，组织公众广泛参与，增强公众危机自救及互救能力、危机后的恢复重建能力。第三，培育和发展民间组织，推进民间组织参与公共危机管理过程。

五、结束语

“公共危机”涉及领域广泛，对人类的公共生活、人们的公共安全都产生巨大影响。加强应急管理能够降低城市公共危机爆发频率，并缩小公共危机爆发规模，很多城市都非常重视应急管理。公共危机应急管理需要社会力量共同参与，包括广大人民群众、社会团体、企业及事业单位等社会力量。公众参与应急管理能够增强公共危机事件治理能力，并加快公共危机后的恢复和重建，减轻了公共危机事件对国家发展与社会和谐的不利影响，最终促进社会主义和谐发展。公共参与应急管理还存在公民参与度不高、参与渠道不畅通、参与机制不完善、参与人群不具有代表性、政府与公民缺乏有效沟通等问题，都在不同程度上阻碍了公共危机事件治理能力、公众危机意识和危机应对能力的发展，还不利于危机事件爆发频率控制及社会资源充分利用。因此，上文结合公众参与应急管理存在的问题，从完善和创新公众参与方式；完善相关法律法规及制度；建立健全事前、事中及事后参与机制；加强应急文化建设等方面分析了公众参与应急管理的机制。

参考文献

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[10] 路景怡，洪亮. 基于社会网络分析的公众参与社区应急管理影响因素研究[J]. 中国管理信息化，2023（2）：193-195.