摘 要：住房公积金制度建立之初，纳入缴存范围的主要是行政机关、企事业单位和社会团体的职工，未将当时数量极其有限的灵活就业人员纳入建制范围。经过二十余年的社会经济发展，灵活就业人员群体剧增，数量庞大，已成为适龄劳动人口的重要组成部分。住房公积金制度要想与时俱进，势必要在灵活就业人员缴存与使用住房公积金上有所突破。本文探讨了将灵活就业人员纳入住房公积金制度的需求与困境，并提出了相关对策建议。

关键词：灵活就业人员 自由职业者 住房公积金 对策 建议

近年来，随着社会经济的发展，特别是互联网科技应用范围不断扩大，网约车驾驶员、快递送货员、外卖骑手、律师、网络直播人员等非全日制的灵活就业群体日益增多，规模呈越来越大之势。国家已逐步对灵活就业人员的劳动权益、退休待遇规定进行了规范。在社会发展与城镇化进程中，国家不断完善相关社会保障制度，灵活就业人员被冠以新青年、新市民等称号，可以以灵活就业人员身份缴纳企业养老保险。但在灵活就业人员建立住房公积金制度方面，目前暂无法律法规有明确规定，该群体尚未正式纳入住房公积金制度覆盖范围。住房公积金制度起源于1994年，自1999年《住房公积金管理条例》颁布以来，已经过二十余年的发展，为推动城镇住房制度改革、促进我国房地产业健康有序发展和改善城镇职工的家庭住房条件发挥了重要作用，但随着社会经济的发展也需要与时俱进。当前，不少专家认为，将灵活就业人员群体纳入住房公积金缴存使用对象已成为民心所向、大势所趋，扩大住房公积金制度覆盖范围也将成为住房公积金制度改革的突破口。

一、灵活就业人员建制的需求分析

1.灵活就业人员的群体特点

社会劳动者大致可以分为传统就业人员与灵活就业人员两大类。传统就业人员一般是指在各级党政群机关、社会团体及企业、事业单位中工作，取得工资或其他形式的劳动报酬的人员。灵活就业人员是一个相对模糊的概念，指在劳动时间、收入报酬、工作地点、社会保险、福利待遇、劳动关系等方面不同于建立在工商业制度和现代企业制度基础上的传统主流就业方式的各种就业形式的总称。他们的工作时间、地点、收入都不固定，具有较强的自主性和较大的灵活性。据统计，我国当前灵活就业人口已达2亿人，占全国就业人口的14.3%。灵活就业人口已成为社会劳动者的重要组成部分。灵活就业人员包括但不限于个体工商户、自由职业者、小商贩、快递人员、外卖骑手、网约车司机、线上教育培训、互联网医疗等新业态工作人员。灵活就业人员具有三个典型特点：一是工作时间不固定；二是工作地点较自由。三是工作报酬不稳定。灵活就业人员身份与行政机关、企事业单位职工不同，他们没有稳定的工作单位和固定的劳动关系，其社保缴费全部由个人承担。

2..灵活就业人员的住房需求

灵活就业人员中，除部分家境优渥的艺术表演专业人士、互联网新型产业从业者（如网络直播主播）、精英律师外，多数体力劳动者来自于城市边缘或县域、乡镇农村，普遍存在与房屋相关的需求。一是存在租房需求。各城市的非本土原住居民的大中专毕业生、进城务工人员均存在租房需求，部分城市公租房将缴存住房公积金作为基本条件之一。部分城市住房公积金管理中心名下的保障性租赁住房、公租房优先对住房公积金缴存群体出租，或对住房公积金缴存群体实行租金优惠政策。二是存在购房需求。除少部分本土原住居民外，其他灵活就业人员大多数存在购房需求。安居乐业是每个劳动者的内心期盼。“有恒产者有恒心”，当前各城市正在鼓励居民购房，利用住房公积金贷款显然可以提升灵活就业人员群体的购房筹资能力，为其实现安居梦提供资金支持。三是存在建房需求。来自农村的灵活就业人员一般在乡村拥有宅基地，他们可能为了谋取生活费用、助力孩子教育或老人医疗等原因出门在外打拼城市繁华，但内心依旧有一个田园生活梦想。因此在拥有一定的资金积累后，他们往往选择将宅基地房屋进行翻修重建，从而提升住房舒适度。如果建房时可以通过住房公积金贷款获得资金支持，他们可以尽早建房或将房屋品质打造得更好。

3.灵活就业人员的建制意愿

灵活就业人员群体普遍存在较强的建立住房公积金制度意愿，他们期待被住房公积金制度纳入，成为住房公积金缴存和使用群体。一是希望通过住房公积金贷款购建房。与一般单位职工缴存住房公积金达到一定期限和要求后可以通过申请住房公积金贷款购房相似，灵活就业人员符合相关条件亦可以利用住房公积金制度获得低息贷款。二是希望通过缴存住房公积金获得优惠待遇。在部分城市，灵活就业人员可以通过缴存住房公积金获得或优先获得保障性租赁住房、公租房申请资格，因此缴存住房公积金是许多灵活就业人员的愿望。三是希望通过缴存住房公积金合理避税。《住房公积金管理条例》规定，单位为职工缴存的住房公积金在预算、费用或成本中列支。如果灵活就业人员缴存的住房公积金算作个体经营费用或成本，则其住房公积金缴存额可以在缴存人应纳税所得额中扣除。

二、灵活就业人员建制的困境分析

1.政策困境

《住房公积金管理条例》明确住房公积金缴存由单位和个人组成。灵活就业人员无工作单位，不在规定的缴存群体范围之列。因条例中未明确规定，故针对灵活就业人员不可能强制规定其缴存住房公积金。但考虑到灵活就业人员的现实需求，也为了更好地发挥住房公积金制度作用，2021年起，住房和城乡建设部陆续在重庆、成都、广州等13个城市开展了灵活就业人员参加住房公积金制度试点。许多城市也在该领域进行了探索尝试，如湖南省常德市早在2015年就出台了个体工商户和自由职业者缴存并使用住房公积金的政策。当时的政策是，个体工商户凭营业执照及最近一年的完税凭证即可申请开户缴存，自由职业者凭最近6个月灵活就业人员企业养老保险缴交记录即可申请开户缴存。缴存住房公积金满6个月后，即与一般单位的缴存职工一样享有住房公积金贷款权利。符合提取情形的亦可以办理住房公积金提取业务。截至2024年底，该市已有8468名个体工商户与自由职业者开户缴存住房公积金，累计缴存额5.27亿元，累计提取住房公积金2.68亿元。为个体工商户与自由职业者缴存人员发放住房公积金贷款3986笔，累计贷款总额11.87亿元，当前贷款余额4.47亿元，逾期贷款额23.44万元，逾期率为0.05%。

2.信用困境

与单位职工不同，灵活就业人员因其收入不稳定，抗风险能力相对较低，他们在申请缴存住房公积金或申请住房公积金贷款时面临更严格的审查。尤其是贷款业务，住房公积金管理中心的贷款初审、复审人员均会考虑申请者的收入稳定性，而灵活就业人员的收入往往存在波动，不够稳定。灵活就业人员理论上容易成为缴存或还贷均不稳定的人群，存在相对较大的信用风险。灵活就业人员在收入低谷时期，可能导致其无法按时偿还住房公积金贷款，面临逾期或违约的风险。当逾期还款情形发生，灵活就业人员可能需要通过申请其他贷款产品或信用产品来偿还住房公积金贷款，如此形成恶性循环，加重了其财务风险。

3.异动困境

灵活就业人员的工作城市可能发生变动，而当前住房公积金管理中心以城市划分，全国各城市住房公积金管理中心的资金使用途径并不相通。各城市之间存在住房公积金缴存政策要求、贷款审核条件、提取住房公积金条件等方面的差异。特别是部分城市对灵活就业人员缴存和使用住房公积金政策宽松，而另一部分城市尚未开放灵活就业人员缴存住房公积金。因此，当灵活就业人员的工作地点从甲城市更换乙城市时，造成其在甲城市缴存的住房公积金无法在乙城市使用。当前全国范围内住房公积金转移接续程序已相对成熟，但灵活就业人员的个人账户在未开通灵活就业人员缴存的区域无法转入。

三、灵活就业人员建制的对策建议

完善缴存使用政策

建议修订《住房公积金管理条例》，或由住房和城乡建设部制定部门规章，明确灵活就业人员可以自愿缴存住房公积金，并在全国范围内流通异动。政策核心要点为：一是实行自愿缴存与退出机制。灵活就业人员可以自主选择是否缴存住房公积金，也可以选择缴存住房公积金的额度。一定额度范围内缴存的住房公积金可以免税。灵活就业人员可在符合条件时提取住房公积金、注销个人账户。二是设立差别化使用住房公积金机制。因灵活就业人员收入不稳定，无单位缴存住房公积金，抗风险能力比一般单位职工要弱。因此，从防范风险角度出发，应制定灵活就业人员差别化使用住房公积金政策。如通过提高首付比例、将缴存额度或缴存余额与贷款额度挂钩、增加担保方式等途径降低风险。三是允许全国灵活异动通用机制。灵活就业人员可能频繁变换工作地点，跨城市流动。住房和城乡建设部可以统一部署，通过相关软件或程序实现便捷转移，确保灵活就业人员缴存的住房公积金可以在全国范围内办理转移等异动手续，在符合相关规定前提下可在任一城市办理住房公积金提取或贷款业务。

1.加大政策宣传力度

一是可以通过媒体进行宣传，影响面广。灵活就业人员是一类人数众多的群体，灵活就业人员可以缴存使用住房公积金的政策出台后，既要通过电视、报纸、网络等官方媒体进行严谨规范的政策宣传，也要通过微信、抖音、快手等自媒体进行通俗易懂的宣传。二是可以在各地人流量大的办事机构进行宣传，关注度高。要在人民群众尤其是灵活就业人员经常办理业务的地方，如各地政务服务中心窗口、市民之家、社保缴存窗口、大型超市、商场等人流量大的地方，通过制作展板解读政策、利用电子屏播放政策宣传片等方式进行深入宣传。三是可以利用灵活就业人员组织、商务渠道等进行宣传，针对性强。灵活就业人员拥有许多官方或民间组织，如演员有演艺协会，律师有律师协会等，通过行业自律组织或行业举办的座谈会、联欢会等进行宣传，针对性更强，效果显著。

2.做好风险防范管理

一是通过机构联网排查风险。通过与公安部门、民政部门联网，掌握灵活就业人员的基本信息及家庭成员状况。通过与税务部门、社保缴交机构联网，掌握灵活就业人员的工作情况与收入状况，为确定住房公积金缴存额度提供参考依据。通过与不动产中心联网，了解灵活就业人员的不动产持有及交易状况，掌握灵活就业人员的资产价值。健全全国住房公积金中心联网程序，使灵活就业人员异地就业时可以便捷地转移、使用住房公积金。二是通过综合调查排查风险。对于灵活就业人员提交的缴存开户申请，工作人员进行行业核实或实地核查，了解其实际家庭情况、收入情形。工作人员与统计部门、各行业自律组织建立长效联系，主动了解灵活就业人员大体报酬水平。三是通过强化担保防范风险。因灵活就业人员贷款风险相对较高，可通过增加保证人保证、增加其他抵押物担保等方式，防范贷款回收风险。

先秦时代的《尚书·五子之歌》提出：“民为邦本，本固邦宁”。习近平总书记多次强调，要坚持在发展中保障和改善民生。灵活就业人员已成为社会劳动者的重要组成部分，保障灵活就业人员的相关权益，为其提供良好的社会福利制度，既关乎民生福祉，也关乎公平正义。灵活就业人员为社会发展贡献了力量，也应享受到住房公积金制度的惠民利民政策。让灵活就业人员通过住房公积金制度获得更全面的社会保障，有利于民生保障增效升温。

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【5】韩康，张战斌.大国新局：读懂百万亿后的中国经济/[M]北京：东方出版社，2021：67-78

【作者简介：张道贤，女，湖南慈利人，土家族，工程硕士、文学学士、法学学士、管理学学士，主要研究方向：住房公积金与住房保障制度】