摘要:县域是我国基层防灾减灾的关键单元，地震避难场所平急转换能力直接关乎基层地震应急保障效能。本文基于县域治理与防灾减灾工作实际，系统梳理县域地震避难场所平急转换的运行现状，从多维度识别其核心现实困境，并从规划设计、资源保障、治理体系、制度建设、社会培育等层面剖析困境形成的深层成因，旨在提炼县域层面避难场所平急转换的共性问题，为基层优化地震避难场所平急转换机制、提升地震防灾减灾应急治理能力提供理论与实践参考。

关键词：县域；地震避难场所；平急转换；防灾减灾；应急治理

1 引言

我国地震活动频繁、地震灾害严重。尽管地震监测预警技术持续进步，但构造复杂性导致前兆模糊，临震预报至今仍无全球统一的精准标准，且震中20km 的预警盲区客观存在[1]，这使得地震避难场所作为“最后一道安全防线”，在应急避险、过渡安置、医疗救助等应急环节中的作用愈发凸显。县域作为我国基层防灾减灾治理的关键单元，其地震避难场所的平急转换能力直接关系到群众的生命财产安全，是提升基层应急治理韧性的核心抓手。

从政策来看，我国防震减灾制度体系已初步构建。《中国地震动参数区划图》（GB18306-2015）[2]为工程建设抗震设防提供了法定依据。《国家自然灾害救助应急预案》[3]明确要求“科学布局应急避难场所，推进平急两用建设”。2023 年“平急两用”公共基础设施建设概念的提出，进一步将避难场所的平急转换能力提升至国家战略层面。2025 年修订的《国家地震应急预案》[4]在“恢复重建”部分专门强调县级以上人民政府的地震灾害调查评估责任。河南省也早在2011 年出台的《河南防震减灾条例》中[5]，明确县级以上人民政府应该将应急避难场所纳入城乡规划，鼓励广场、公园等可开辟为应急避难场所。在政策引导下，市级层面已逐步开展避难场所平急转换的规划与改造实践，形成了一定的示范效应，但县域层面受资源、治理能力等多重因素制约，避难场所平急转换工作仍面临诸多现实瓶颈。

实践中，县域地震避难场所多依托现有公共场所登记设立，普遍存在“重平态使用、轻急态适配”的问题，暴露出一系列矛盾，难以满足灾害发生后快速高效的应急保障需求。当前研究多聚焦于超大特大城市[6]，对县域这一基层单元的困境关注不足，尤其缺乏基于具体县域案例的深度剖析。基于此，本文以T 县为研究对象，精准识别县域地震避难场所在空间功能、设施配置、管理运营、多方联动、社会参与等方面的核心困境，从规划设计、资源保障、治理体系、制度建设、社会培育五个维度探究深层成因，旨在提炼县域层面避难场所平急转换的共性问题与治理逻辑，为提升基层防震减灾应急治理能力提供理论支撑与实践参考。

2 县域地震避难场所平急转换的现实困境

县域地震避难场所多依托公园、广场、学校、乡镇文化服务中心等公共设施规划建设，呈现“县城核心区密集、乡镇偏远区稀疏”的布局特征，基础硬件设施已实现初步覆盖。依托现有公共设施完成基础应急物资储备与应急功能预留，平急转换工作虽已进入初步实践阶段，但在实际应用中存在较多困境。

2.1 空间与功能设计的平急适配性不足

平态日常使用功能与急态应急避难功能存在空间冲突，当前县域登记的地震避难场所大多依托于已有公共场所，除市级有规划和改造地震避难场所动作外，县域及以下未对公共场所进行改造，以T 县为例，当前仅对避难场所进行登记管理，现有登记的地震避难场所未建设应急转换空间，更有甚者仅挂牌，完全不具备避难要求，供水供电等功能缺失，应急物资储备不到位等问题比比皆是。

避难场所空间布局不均衡，县城内公园、广场等公共场所多，可利用起来成为地震避难场所，但乡镇、村落等偏远区域覆盖缺口大，一般地震避难场所为村委会，但村委会[7]空间有限，乡镇、村落又缺乏公园、广场、体育馆等公共设施，耕地场所又不具备物资储备条件，因此转换辐射范围有限。

功能设计单一，缺乏弹性转换空间，难以快速匹配急态下人员安置、医疗救助、物资发放等多元避难需求，以T 县为例，公园地震避难场所当前为促进消费，城管征用设置固定营业摊位，已然缺失人员安置功能，且公园由于露天，缺乏物资储备条件，物资储备仍由应急部门仓库储备，急时状态需应急部门调配物资以供使用。

2.2 设施配置的平急衔接机制缺失

应急专用设施配置不足且维护滞后，供水、供电、通讯等核心应急设施存在普遍短板，多数登记避难场所仅依托公共场所原有基础水电，无独立应急供水系统、备用发电设备，未配备通讯基站，医疗急救点配备少量急救箱，且现有设施日常缺乏专人巡检维护，管线老化、设备锈蚀等问题频发，急态下极易出现供水中断等问题。

平态公共设施无标准化[8]应急改造接口，难以快速转换为应急设施，转换效率低下，县域内公园、广场、村委会等公共场所建设时均按日常使用标准设计，未预留标准化应急改造点位，无统一的转换施工规范与配套接口，无法实现快速高效的平急转换，难以满足短时间内大量人员避险需求。

应急物资储备分散，缺乏统一的平急调配体系，物资储备种类、数量与县域实际避难需求不匹配。以T 县为例，T 县应急物资多分散存储在应急仓库、乡镇政府、各村委会等不同点位，无统一的物资台账与信息化管理平台，仅纸质登记，储备品类也多以帐篷、棉被、铁锨等基础物资，应急药品、御寒衣物等刚需物资储备不足，大型救援设备、医疗设备更是短缺。

2.3 管理运营的平急协同性薄弱

平急管理责任主体划分模糊，平态归文旅、教育、住建等多部门管理，急态归应急部门统筹，部门间衔接存在断层，没有明确的责任清单界定权责边界，也未建立常态化协调机制，各部门都侧重自身业务开展，忽略避难场所应急属性的维护，应急部门接管也缺乏前置对接流程，易出现“谁都管、谁都不管”的推诿扯皮现象；如体育馆[9]等教育公共设施，平时侧重点在于学生健身锻炼，2019 年，浙江利奇马台风期间，各大体育场成功安置受灾群众，因此尽管台风期间教育体育设施的应急转换取得成效，但台风可提前预测，地震灾害的突发性、破坏性更强，缺乏实战经验，应急预案与运营管理仍需针对性完善。

缺乏标准化、规范化的平急转换操作流程，转换启动、执行、收尾各环节无明确操作规范，既未参照《应急避难场所通用技术要求》（GB/T35624—2025）[10]标准制定转换预案，也无统一的场地分区、设施切换、人员引导等操作手册，启动条件不明确、执行步骤无指引、收尾恢复无评估，无法快速形成有效避难能力。

运营管理队伍专业能力不足，缺乏人才，基层专业应急队伍建设滞后。以T 县为例，现有应急管理人员未接受过系统的应急设施操作、避难组织管理等培训，对地震应急处置流程、物资调配、人员安置等知识匮乏，难以应对复杂多变的避难管理要求。

2.4 多方主体的平急联动效率低下

政府内部应急、住建、交通、医疗、公安等部门间信息共享不畅，联动响应机制不健全，未建立统一的信息平台，各部门数据分散存储、互不互通，无法快速同步避难场所状态、人员分布等关键信息，跨部门协调需反复沟通核对，严重影响转换效率，与“扁平化指挥、一体化应对”的应急管理要求存在较大差距。

基层社区、社会组织、志愿者等社会力量[11]参与渠道缺失，参与度低，未形成政府主导、社会参与的联动格局，既没有专门的社会力量招募注册机制，也未明确志愿者的职责分工，地震工作多依赖政府单一主体，社会力量的人力、资源等优势难以发挥，基层治理韧性不足。

县域与乡镇、村落间的纵向联动不足，基层转换执行能力薄弱，指令传达与落地存在偏差。以T 县为例，应急部门的应急响应等多以文件形式下发，未针对不同乡镇进行差异化指导，基层缺乏专业的执行指挥者，导致上级部署的措施无法有效落地。

2.5 社会层面的平急参与能力不足

群众应急避险与配合平急转换的实操能力薄弱，对避难场所的应急功能、使用流程不熟悉；以 T 县为例，T县每年组织一次应急演练，但应急演练多流于形式，参与人员大多数为政府工作人员，少部分群众参与避险转移部分的环节，也只知道参与环节部分，对应急响应的流程，场地功能切换，物资领取流程等实操内容缺乏体验，演练无法暴露出转换环节衔接过程中真正存在的问题。

3 县域地震避难场所平急转换困境的深层成因

3.1 规划设计层面：平急统筹意识薄弱，顶层规划针对性不足

T 县建设初期未规划地震避难场所，近年来由于国家对应急管理的重视，才开启了地震避难场所相关工作，目前T 县地震避难场所多为原有场所登记入册，以公共场所为主，选址多考虑面积、场所隶属等问题，并未侧重急态的应急需求，且忽略平急融合设计，避难场所规划多停留在书面层面，与实际建设存在严重脱节，应急功能流于形式。

3.2 资源保障层面：财政投入不足，资源配置结构失衡

县域财政整体财力有限，应急设施与物资的投入优先级低于日常公共服务，导致平急衔接的硬件支撑不足，难以支撑设施更新、物资储备、人员培训、演练开展等工作需求；资源配置呈现“重县城、轻乡镇”的失衡特征，县城核心区资源相对集中，乡镇、村落等基层区域资源保障薄弱；社会资源参与渠道尚未打通，平急转换资源供给仍以政府为单一主体，市场与社会力量参与的激励机制缺失。

3.3 治理体系层面：管理体制碎片化，协同治理机制不健全

县域避难场所平急转换处于多部门分散管理状态，跨部门、跨层级的联动机制缺乏制度约束，导致纵向之龄穿搭与横向协同存在壁垒，部门间权责交叉、推诿扯皮现象突出，平急衔接的工作合力不足；基层乡镇、社区治理能力薄弱，作为平急转换的直接执行主体，缺乏相应的管理权限、专业人员与资源支撑；未建立常态化的考核监督机制，平急转换工作的落实情况缺乏有效约束与评估。

3.4 制度建设层面：法规标准不完善，运行缺乏制度支撑

国家与省级层面相关法规标准未细化至县域层面，县域缺乏针对地震避难场所平急转换的专项规章制度，转换的权责划分、操作流程、技术标准无明确法律依据；现有应急管理相关制度未聚焦平急转换环节，对转换启动条件、资源调配、主体责任等规定模糊，可操作性差；避难场所平急转换的设施改造、维护管理、考核评估等技术标准缺失，工作开展无统一规范指引。

3.5 社会培育层面：宣传演练常态化不足，公众主体意识淡薄

县域层面平急转换相关宣传工作流于形式，宣传渠道单一，多集中于线下海报、宣传栏，对乡镇、村落群众的宣传覆盖面不足，核心信息传递不到位；应急演练多以“急态避难救援”为核心，未将平急转换的流程、操作、主体配合纳入演练核心内容，演练的实操性与针对性不足；未建立公众参与平急转换的激励与反馈机制，群众的主体意识与参与积极性难以调动，形成“政府主导、公众被动”的工作格局。

4 结论

本文基于公共场所“平急两用”理念，针对T 县实际情况，深入探讨T 县地震避难场所平急转换路径中存在的核心困境。研究聚焦于空间与功能、设施设备、管理运营、部门联动、社会参与五个方面，旨在找出县域地震避难场所平急转换路径的核心问题，并深究产生这些问题的原因，为县域地震避难场所的建设了提供方向和指引。

本研究仅聚焦T 县单一案例，县域间的经济水平、地理条件差异可能导致困境与成因存在差异，未来可扩大样本范围开展比较研究，进一步提炼优化路径。

参考文献

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[4] 《国家地震应急预案》解读[J].安全与健康，2025，（11）：55+61.

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[11] 谢婷玉.“平急两用”公共设施公众支持行为影响机理研究[D].华北科技学院，2025.