摘要：进入新时代，推动高质量发展，社会高速发展，人民群众对于公共基础设施的需求越来越大。面对公共基础设施建设过程中的融资困难问题，PPP模式应运而生。

关键词：PPP模式；公共基础设施；融资；应用研究

一、PPP模式相关问题概述

1.PPP模式的内涵

PPP模式指政府与社会资本合作，建立一种长久的合作伙伴关系，提供公共产品和基础设施，履行政府的公共服务职能。

第一个P指公共部门（Public），代表公共利益的人民政府、政府部门或政府授权的机构，政府需负责对公共服务监管。

第二个P指社会资本（Private），为依法设立、有独立的组织机构及办公场所、具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业，社会资本负责项目DBFO（设计-建设-融资-运营）。

第三个P指合作（Partnership），双方通过合约在项目上形成的伙伴关系包括资本合作、收益分享、风险分担、监管、保障服务等。

2.PPP模式的主要特点

PPP模式是政府部门追求公共服务效益、减少财政支出的一种工具。

1.PPP模式可以节省政府财政投资，提高项目质量。

PPP是通过引进社会资本参与公共基础设施建设，确保资金充足的模式，可有效地冲破政府在融资过程中可能会出现融资难困境。从这个模式的操作方式上来看，可扩大项目参与的主体，增加社会资本的注入，扩大资金来源。

2.PPP模式可以保证融资顺利进行，实现项目建设目标

在传统的公共基础建设过程当中，政府部门发挥主要作用，承担建设资金的提供，但由于政府特殊的社会地位，无法获得更多的资金支持，公共基础设施建设存在很大困难。但是选择与社会资本合作更具有柔性，能够利用其灵活性弥补政府自身存在的问题，二者相互配合能够实现最大化的收益，实现优势互补，各尽其能。

3.PPP模式可以使企业参与项目前期工作，激发项目活力。

PPP模式无形中使政府的压力倍增，社会资本与企业化管理模式的进入会对政府主导权力形成威胁，事实上，人民群众更加支持社会资本注入公共基础设施建设，因为社会资本会为了自身利益和长远发展会建设出高质量的、符合人民需求的的项目，这也就增加了政府提高服务的动力，致使其全心全意提高服务质量，进一步满足公众需求。

二、东胜区公共基础设施领域PPP模式应用现状

东胜区地处于内蒙古自治区西南部，鄂尔多斯高原中东部，雄踞于九曲黄河“几”字弯之中，是内蒙古自治区“呼包鄂”经济金三角一极，是呼包鄂榆城市群的重要节点城市，也是全市中心城区的主城区。近年来，东胜区加大对基础设施建设投资力度，截止2022年8月份，完成此项投资同比增长68.3%。随着PPP模式在全国范围内的推广，东胜区政府也在积极寻求与社会资本合作的机会。

1.中小学幼儿园新建改建项目

2017年，东胜区教育局教育基础设施PPP项目以竞争性磋商的方式进入政府采购资格预审程序，标志着东胜区首个政府和社会资本合作项目已进入应用阶段。东胜区2017年至2019年计划新建改建中小学和幼儿园项目28项，建筑面积35.25万平方米，总投资16.55亿元，政府投资3.31亿元，社会资本投资9.93亿元。其中，中小学项目10项，总投资11.17亿元；幼儿园项目18项，总投资5.38亿元。由此可见，社会资本发挥了重要作用。在保证“学校公立性质不变，人员身份、待遇不变，事业单位管理体制不变”等前提条件下，通过吸收社会资本，进行PPP模式进行项目合作。

2.铁西和铁东供热管网连接项目

该项目计划新建管径DN800主管网2.6公里，起点自国电末端维力西帝景峰汇沿乌审西街至万正路接入大兴主管网。此项目的实施可解决国电末端160万平米不热的问题，同时可解决沿管线两侧新建建筑50万平米的供热需求，项目投资4000万元，其中政府投资2000万元，社会资本投资2000万元，合作方式采用BOT模式。此项目属于特许经营范畴，通过向热源单位购热，向终端用热户提供供热服务，并向用热户收取暖费以获得投资回报，投资回报期8年，合作期限15年，合作期满后，移交政府经营。

三、东胜区公共基础设施领域PPP模式应用存在的问题

1.政府投融资模式落后

公共基础设施建设属于垄断性比较强的基础设施产业，同时又具有明显的公共性，在相当长的一段时间内，政府是公共事业提供唯一的所有者和经营者，因此，缺乏规范、稳定、多渠道的建设资金来源。公共基础设施投融资模式落后主要表现在两个方面：一方面公共基础设施投融资方式老化，投资主体和渠道单一；另一方面公共设施运营方式落后，商业化企业化运作程度低。

2.难以对政府进行有力监管

PPP项目中，社会资本要想获得建设和经营项目的机会需要通过市场公开竞价方式，在竞争过程中政府拥有选择的权力，导致对其进行监管存在障碍，如果贪污腐败现象在政府部门出现，私营企业通过投机取巧，另辟途径，或者采取非法手段贿赂政府领导及工作人员，致使其他参与投标竞争的企业即使准备充足，更具竞争优势，但也沦为陪跑，失去公平公正竞争的机会，这不仅与市场公平原则相违背，也不符合社会法制。

3.私人部门由于资信问题融资存在障碍

目前金融机构整体投资现状疲软，利用 PPP 项目可以使金融机构扩大有效投资，获得回报，但仍有许多金融机构犹豫不决。究其根源：受政府、资金、法律、行业规则等各方因素的影响，PPP 项目建设周期长且利润回收不稳定，出现风险的可能性较高。金融机构虽然有积极加入PPP项目的热诚，但由于无法充分掌握项目的信息，在信息不对称的情形下，其对 PPP 的投资也是可远观不可近接。作为对 PPP 项目进行融资建设的主力，私营公司大多无追索权或限制性追索权，若项目由于政策变动或资金断链出现半途搁置或收益盈不抵亏，金融机构就会因此遭受利益损失。

4.PPP 模式相关法律不健全

我国尚缺乏适用于指导PPP 项目实际操作的法律法规，且与国际上一些惯例和做法在用PPP 项目投融资时的规定相违背。在法律法规层次上阻碍我国 PPP 项目运行的有：一是目前使用的法律层次低、内容简洁，存在立法盲区。二是PPP 项目作为一项多部门联合运作的庞大工程，涉及范围广，参与主体特殊，法律关系复杂。

5.风险管理机制不完善

PPP 项目是公共部门与私营企业在对等协商的基础上为取得合作共赢而建立的，但我国政府部门有着绝对地领导地位，社会资本不免会畏于政府的领导而难以发挥自身的作用，在这样的情形下 PPP 项目难以实现用高效率低成本实现建设的目标。大多数地环境下，社会资本不仅承担更多风险，且很难获得更多的利益，反而有了更大的经济压力。

四、东胜区推进PPP模式在公共基础设施领域应用的思路和对策

1.转变政府经营理念

为了满足人民群众的需要，政府部门从社会福祉的角度出发，需进行公共基础设施建设，但在建设过程中初始投资额大，维护运营成本高，预期效益难以实现。对此，地方政府应该借鉴外国政府运用PPP项目建设公共基础设施取得成功的案例，总结经验与教训，具体问题具体分析，改变自身的经营理念、投融资思路，创新管理模式，在遵守市场经济秩序的条件下，按照合同条款规定进行利益共享和风险共担，建立适合东胜区 PPP 项目应用的模式。

2.加强对政府的监管

为推进PPP项目的进一步发展，亟需成立专门的PPP项目监管机构，通过建立全方位监督约束机制，完善PPP项目进程中的相关操作程序及实施细节，并通过公开明确的监管程序，实现PPP项目的分类规范和独立监管，由专门机构进行统一部署、协调PPP项目进程，同时政府部门、私营企业和社会公众以及受委托的第三方等监管主体，可以建立专们的PPP政社合作监管体系。在这一过程中政府需要提高政府项目规划、设计和监管的能力，增强服务意识，通过设立专家咨询库为PPP模式在公共基础设施建设领域的问题给与的指导，确保项目顺利进行。

3.多渠道融资降低融资成本

银行贷款、发行债券、股票和政府税收是当前公共基础设施项目融资的主要渠道，通过多路径投融资来降低建设成本可保证项目顺利实施。一是可放宽对国家三类政策性银行的贷款限制，允许购买外国债券，使用合法的外国资本。二是允许使用商业保险基金、社会保障基金、住房公积金等大型基金投资公共基础设施 PPP 项目。三是促进证券市场，给予公共基础设施产业更多的政策支持，基础设施产业拥有需求的稳定性，在政策的支持下，产业发展性好，整个行业面临的风险低，会给政府部门和私营企业带来长久的价值影响。

4.健全PPP模式法律法规

我国目前通用的法律还不支持政府对PPP项目采取明显地扶持措施，限制了 PPP 模式的发展，而在PPP 项目建设中，能否得到政府的大力扶持和参与是其成功的核心所在。通过法律规范，使政府在合法合规的前提下，为 PPP 项目融资提供政府借贷、债务担保及最低经营收入担承诺，虽然会给政府带来风险，却可以有效地助力PPP项目的实施，吸引私营资本注入。

5.培养专业技术人员，建立专业机构

PPP模式在我国的发展时间不长，实践运用指导经验欠缺，把培养PPP项目运行过程中关于法律、经济、管理等方面的人才，设立专门化机构作为政府部门的一项长远规划，促使招投标流程的标准化、规范化。私营企业也需要引进 PPP 专业人才，设立专门的管理PPP项目的风险控制机构。金融机构通过良性竞争机制，不断激发人才的潜力，创新工作流程。

6.采取一定措施规避项目风险

风险与投资共存，在PPP项目实施前进行可行性分析研究、风险识别和评估后，需要对项目风险通过采取措施进行规避。为了将项目的风险通过合理的方法进行预防、减轻甚至有效控制，积极建立项目风险管理机制进行事前预防控制、事后减免损失，是有效降低风险的重要手段。风险转移措施也可以运用于风险规避中，如在PPP项目建设中购买保险、设立风险基金、通过人保、财保、物保等担保的方式达到转移的目标。

结语

鄂尔多斯市东胜区公共基础设施建设在转变经营理念，落实政企分开、政社分开的要求上不断改进，虽然PPP模式相关的政策、法律、监管还有待完善，公共基础设施 PPP 项目在招投标、建设施工、运营管理过程中也存在多方面问题，但在公共基础设施建设中引入PPP模式具有重要的现实优势。PPP模式一方面可以降低政府财政投入的压力，另一方面可以提升城市建设水平，提高社会效益，促进基础设施发展。基于此，政府部门应大力加强公共基础设施 PPP 模式的政策建设，在法律体系、运营定价和投融资方案等方面进行充分调查和研究，为私营资本参与公共基础设施建设提供良好的环境。

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