摘要：随着我国财政制度的不断完善，政府及金融主管部门不断出台各类对地方政府债务的监管政策，从政府端和金融机构端不断控制地方政府债务的无序增长。区县级政府城投公司在这样的背景下，相对于省市级城投公司，面临更大的挑战。一方面需要改变自己的业模式和方向，寻找一条市场化改革的出路；另一方面，需要在现有的资源下，化解存量的债务问题。目前，大部分的区县级城投公司面临项目主体弱、项目市场化盈利能力差、存量优质资产少、债务历史包袱重等问题，直接导致其在市场化融资方面面临较大的挑战，本文对目前情况下区县级城投公司的融资管理提出有效思路，达到融资方式和模式的高效实现。

关键词：区县级；城投公司；融资管理；对策

前言

近三十年来，在国内经济持续高速发展过程中，地方政府平台公司发挥了不可或缺的作用，对地方基础设施的完善，推进城镇化化发展发挥了巨大的带头作用。在这一过程中地方政府平台公司承担了巨额的债务，随着我国财政制度的完善，进一步规范地方政府融资。尤其自2017年以来，政府和监管机构陆续出台了一系列地方政府融资平台管控政策，城投公司的融资渠道逐渐缩窄，甚至不少城投公司发行金交所收益产品等违规方式，银行等金融机构对城投公司的融资产品和模式也亟需进行创新。本文对城投公司的发展情况及融资模式进行梳理，聚焦区县级城投公司，提出可行的融资模式，为城投公司的转型发展提供对策建议。

1.城投公司的定义及发展

1.1城投公司的定义

我国最早的城投公司设立于90年代，虽然城投公司在基础设施建设方面承担越来越多的职能，但对于城投公司的概念和界定，不同的主体有不同的认定标准，地方政府、财政、监管、银行等不同的单位有不同的认定标准和口径。2010年国务院发布《国务院关于加强地方融资平台公司管理有关问题的通知》，其中将城投公司认定为“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”，从不同部门对城投公司的定义来看，城投公司的主要特点是政府出资且承担管理职能、主要承担公益性或准公益性基础设施项目的“投、融、建、管”职能。

本文涉及的区县级城投公司主要对区县级公益性项目和基础设施进行建设，涉及市政道路、污水处理、学校、工业园区等，并承担政府的招商引资任务。区县级城投公司一般实力较弱，资产规模较少，且基本为土地，经营性项目较少，融资的还款能力较弱，政府承担的隐性担保较强，整体的抗风险能力较弱。

1.2城投公司的发展历史

我国城投公司产生的背景为分税制改革，分税制改革以后地方政府财权上移、事权下移，地方财政的额收支矛盾越发突出。在分税制的背景下，我国的城镇化建设进入高速发展时期，各级地方政府需要大规模进行城市基础设施和公共服务设施建设，政府的投资需求越来远大，地方政府可用的资金十分有限，远远不能满足城市快速发展所需要的资金。旧《预算法》又规定禁止地方政府直接举债融资，这样的矛盾，地方政府通过成立城投公司筹集资金，投资建设基础设施，在城镇化背景下，政府通过土地财政收入进行偿还，完美实现“融资-投资建设基础设施-地价上涨-土地财政收入上涨-偿还债务”的闭环运作。

1.3城投公司融资面临的监管政策分析

随着各级城投公司的数量快速增加，地方政府实际承担偿还职责的债务规模迅速上升。从2010年开始，国务院和各级监管机构出台了一系列针对城投公司、银行等金融机构等融资监管政策，分析出台的监管政策，可以发现监管的思路主要围绕着以下两个方面。

一是限制城投公司债务规模增长。从最早的“分类管理、区别对待”，对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的平台公司，不得再承担融资任务，不得发放贷款；2011年提出的名单制，对“退出类”平台公司按照商业化原则自主放贷；再到要求银行对融资平台贷款时执行“四贷四不贷”原则。这下监管政策的提出，主要是遏制承担政府投融资功能的城投公司债务增长，要求城投公司的融资要做到“全覆盖”，即其经营性现金流要能够覆盖债务的本息，具有较强的的自主债务偿还能力。

二是限制政府承担偿还责任。由于城投公司的主要职能是承担政府的投融资职能，城投公司与政府天然存在紧密的联系，银行等金融机构对城投公司的融资主要在于还款来源为政府的财政收入，在很多的融资过程中，政府或其下属单位签订担保合同，政府对银行融资有法律及实质上的隐性担保责任。经过几轮的融资整改，政府虽然不签订担保合同或收回担保函，且要求还款资金来源要纳入财政预算，但是仍然有一些新的融资模式，实质上仍有政府承担债务偿还责任，如最近几年流行的PPP模式，很多的PPP项目实质上不符合采取PPP模式的要求，项目本身根本无法产生足够的经营性现金流，实际的还款来源仍然是政府补贴。由政府隐性担保的债务实际上仍然增加了政府的债务负担，造成政府隐性负债规模仍处于增长的状态，所以2017年中央政治局提出“坚决遏制隐性债务增量”，至2021年新一轮政策收紧，坚决遏制隐性债务增量，稳妥化解隐性债务存量，各地积极通过专项债、特别国债等方式化解隐性债务，隐性债务无序增长的势头得到遏制。

2.区县级城投公司的融资对策

2.1区县级城投公司的问题

从目前来看，除极少数的百强区县的城投公司具有一定的规模实力，绝大多数区县级的城投公司存在共性的问题。·

一是经营规模较小，资金实力弱，甚至很多城投公司的注册资本金都未实际出资到位。区县级城投公司主要承担区县内的基础设施建设，经营性现金流较少，政府能够注入的资产主要为土地、办公楼、商铺、特定项目经营权等，这一类资产流动性差、评估价值不高，无法产生较好的现金流，区县级城投公司最缺乏优质的经营性资产，如污水处理、较高等级旅游景区、发电站等。

二是负债较高，且大多银行贷款。区县级城投公司近几年承担了大量的基础设施建设，因而也累计了大量的金融负债，因为区县级的土地财政状况不理想，导致累积的金融负债无法偿还，且负债大部分为银行贷款以及近几年比较流行的金交所债权融资，缺乏股权类、标准化债券等低成本融资，还款来源主要依靠政府的应付账款，可偿性较差，导致区县级城投公司的资产负债率呈逐年上升的趋势。

三是受当地政府制约较强。虽然区县级城投公司满足《公司法》的基本规定，但是其经营管理等诸多方面仍然受区县政府的影响和制约。如其管理层人员均为政府委派的政府官员，其日常运作和管理行政化色彩较浓，没有独立的决策权，主要接收区县政府指派的投融资、建设任务，市场化程度较差，形象地说城投公司就是政府的“小财政”，业务方向单一、功能定位不清晰、法人治理结构不完善。

2.2区县级城投公司的融资渠道分析

目前，区县级城投公司由于自身实力规模限制及所在区域经济影响，其融资渠道比较单一，缺乏公开市场融资渠道，主要有以下融资渠道：

一是专项债。专项债目前是地方政府最大的合规性融资渠道。城投公司一般不作为专项债的申请单位，主要由政府下属机构，如水利局、交通局，以及相关的园区管委会，由上述单位将专项债资金划拨至城投公司，城投公司主要作为专项债项目的建设与运营单位，赚取一定的工程利润，目前绝大多数的地方政府基础设施建设项目项目资金的来源均为专项债，这就意味着城投公司在策划新的经营性项目上需要更多的思考，否则专项债的资金浪费以及后期的还款依然成为比较严重的问题。

二是农发行、国开行政策性贷款。政策性银行的贷款因为利率低、期限长，对项目的经营性现金流要求不高，甚至只要申请贷款的资料达到一般性合规要求，政策性银行就可以对其融资支持，所以城投公司一般偏向于向政策性银行，尤其是农发行申请贷款，但是因为项目和农发行贷款资源的“僧多粥少”，该类政策性贷款并不能全部满足城投公司的融资需求。

三是商业银行贷款。商业银行的贷款主要分为两类。一类是补充城投公司日常的资金周转；第二类是现金流较好，能够3-5年内覆盖贷款本息的新建项目。目前区县级城投公司申请流动资金贷款的困难在于（1）无有效足额抵质押物；（2）申请贷款主体财务评级不达标，甚至财务数据不规范；（3）贷款用途不真实，难以取得有效合规的用途证明。而且有较好现金流回报的新建项目比较缺乏，城投公司承担的职能依然是公益性及半公益性项目的投资建设任务，综上目前区县级城投公司向商业银行贷款的成功率较低，且商业银行对区县级城投公司审批贷款带有较高的审慎态度，一般设置比较高的门槛标准。

四是各城投公司及政府机构间的拆借及代为融资。该类型的拆借主要发生在某一城投公司需要偿还某一笔债务或者是本身的资金周转困难但是其自身主体信用无法获得融资支持，需要其他主体代为融资，如区县政府协调医院、学校等有较强政府背书的单位进行融资，将融资款转由城投公司使用。

五是向民营企业拆借。主要是依靠城投公司法人或政府相关领导协调，向当地有一定实力的民营企业拆借资金。

六是各类金交所的债权融资。该类模式盛行于2018年左右，其实质是将城投公司的项目或政府的应收账款进行包装，发行债权产品，向社会公众进行认筹，认筹的对象主要是政府的公务员及事业单位员工，融资成本一般在9%-15%之间，甚至部分地区，由政府发文，要求各机关单位组织干部员工购买。此类模式目前已被认定为违规融资，该融资模式已难以为继。

2.3区县级城投公司融资对策分析

综合以上阐述，区县级城投公司

（1）注入资产，提升自身规模实力

城投公司在目前的情况下，需要争取地方政府最大的支持，注入一些优质资产，如砂石、水务、发电站、车位、加油站以及一些特许经营权，一方面提升城投公司的资产规模，降低现有的资产负债率，另一方面这些拥有较好现金流的资产，可以使得城投公司不断地产生利润，对于增加融资及盘活存量资产有较好的保障作用。此外，要加强城投公司转型工作，清理一些空壳城投，将业务类型和资产类型进行分类处理，组建专业化的专业公司，实现专业化经营。

（2）拓展市场化经营项目

城投公司需要不断拓展市场化项目，实现自身造血功能。城投公司可以参与优质的招商引资项目，与招商引资的投资方合作，以固定资产或土地等形式入股，换取优质的股权。还可以通过组建商贸公司，参与当地核心企业的供应链金融业务，获得一定的收益。通过拓展市场化项目，不断增强自身的经营能力。

（3）健全公司治理结构

城投公司要不断完善公司法人治理结构，实现自主经营、自主管理、自主发展，建立明晰的责任和激励机制，将独立自主性作为公司发展的方向。

3.结语

区县级城投公司在近十年的发展过程中，在县域经济的发展、基础设施的完善中发挥了较大的促进作用，但是也积累了较大的债务，在面临当前的监管形势下，融资渠道收紧，需要不断拓展新的业务发展方向，提升自身综合实力，转型为拥有独立发展地位的地方综合性国有企业。

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