概述：当前，“放管服”改革方兴未艾，简政放权已是大势所趋，烟草专卖许可受理和实地核查所面临的形势也发生了重大变化。因此，加紧强化法律意识，提升依据法律进行行政审批、管理的能力和标准，是势在必行的。本文通过全面梳理行政许可和实地核查法律风险点，从程序、流程、核查、监管等方面提出规避风险的应对之策。

关键词：行政许可;实地核查;法律风险;防控措施

一、行政许可受理和实地核查法律风险及其表现

“行政核准”指的是政府行政部门针对个人、公司或其他机构提出的请求，在经过合法性检查后，批准他们开展某些特定的活动。通过《行政许可法》第二条的条文明确，该核准行为具备一定的确凿性：行政部门对所提出的请求项目进行核验，并依法授予申请者进行相应活动的法定资质或执行该项活动的法定权限。在这样的背景下，烟草销售许可特指烟草行政管理机构针对申请者提交的申请，通过合法审验后，同意其参与烟草产品零售的操作，具体指代零售环节中办理烟草销售许可证的行为（以下简称为办理许可证）。对零售商而言，既然卷烟零售是否获得许可直接影响着其经济收益，他们在申领许可证的过程中很可能与有关部门发生利益冲突和争议。对专卖执行机构来说，同样面临不小的法律风险。这种情况表现在：

（一）行政许可受理法律风险

1.未能充分理解与掌握《烟草专卖法施行细则》、《烟草专卖经营许可证管理规章》及合理规划布局等方面的相关内容。

①获得烟草专卖零售许可证的首要前提之一便是“拥有独立于住宅之外的稳定营业地点”。在进行现场审核时，经常会注意到很多申请者的营业地点和居住空间紧密相连，形成了典型的“商前住后”的格局。如果严格按照“经营场所与住所相对独立”的条件核查，可以说，这些零售户都不符合办证条件。如何正确看待、妥善解决这一问题，确保办证依法许可、公平公正，具有重要现实意义。

根据《烟草专卖许可证管理办法》第26条的第2款清楚说明，周边有中小学校的区域将不被授予烟草专卖零售许可。这一规章制定的宗旨是为了维护未成年人的合法利益，这是一种明确的禁止性条款。现行政策指出从中小学校门及进出点为中心的50米直径范围内禁设烟草销售点。然而，准确的量度标准及实施细则还须进一步明确，否则易引发不必要的冲突与争议，给专卖执法机关带来一定的法律风险。

2.错误适用不予受理。

依照规定流程，在两种特殊场景中：即办理事务非强制提交烟草独家销售管理审批，或该事务不属于此烟草独家销售机构管辖之内，其他所有情况均应得到接纳。然而实际情况是，审核人员一旦察觉申办者不具备核发资格，往往会选择"既不给予许可也不予受理"的策略，也就是对于那些估计不会获批的申请，直接进行打回处理，借此回避麻烦，简化操作步骤。

（二）实地核查的法律风险

1.现场检查存在误差、缺乏严谨性。首先，在评估营业场所与持有许可证的销售点以及小学及中学等需要考虑相隔距离的地点时，仅凭个人经验推断，未采用测距工具精确测量，导致检查结论存在偏差。其次，在进行距离、空间面积等关键现场检测工序时，未同步邀请利害关系人或者见证者参与，亦或是未能获得被调查者对检查结果的签字认可。准确无误地完成许可证的现场核查是审定发证资格的重要步骤，这直接关系到随后的行政许可决策。因此，该过程若执行不细致、不彻底，极可能招致日后的行政复审或诉讼纠纷。

2.处理周期已出现延迟。由于人力配置上的限制和处理效率问题，导致部分证件审批或许只需几天即可落实，但也有部分或需拖上数月甚至更久才能告知申请者，这样的时间上的不明朗给等待者带来急切与焦躁，也引起了他们的不满和对立情绪。这种状况不仅提高了行政纠纷败诉的可能性，还可能对机关的信任度造成伤害，甚至可能激发更为严峻的公众不良舆论。

3.对于一些必要的法律手续缺乏充分的关注。比如，在命令中止营业执照的过程中，没有对调查现场进行逐一记载并执行告知责任，单纯依据店铺关闭不开张的实地拍摄图片就对相关当事人实施了中止命令。在这类情形下，尽管凭借经验可以基本判定涉案方已不再从事烟草销售业务，但是归咎于手续未能完备，法律风险仍旧极大。

二、针对行政许可受理和实地核查相关风险点建议措施。

（一）树立风险防范意识。

培养执法者意识到风险的必要性，通过对风险控制的学习和评估可能引发的损失，在认知层面将政府部门的利益与执法者的个人利益紧密结合。如此，当风险转化为实质性损害时，执行法律的人能直观地感受到自身所遭受的负面效果，进而有目的性地限制自我，使得其执法行为更趋规范化。只有当涉及其个人利益受损的情况发生时，执法人员才会更主动地遵守法律规程，更出色地履行职责。

（二）对于“拥有独立且地点固定的商业活动场所”的解释观点。

作为办证核查人员，在入户核查过程中，要正确理解相对独立的概念，不能将相对独立等同于全封闭式的独立。只要办证户的经营场所与住所不在一个整体空间内，即使有侧门、通道、楼梯与住所相连，即符合相对独立的要求。零售户在经营场所食宿，不能视为与住所混在一起。部分零售户的经营场所是租赁的，为了减少费用开支，也为了守店安全，需要在店里吃住。针对这一类型的店铺，在办证或实施检查中，要向店主讲清，店里居住的地方也是经营场所的一部分，要接受执法检查。检查时，当事人必须在现场。

（三）在构建考评指标体系时，应特别强调营业执照管理的合规性和其重要性。

强化评估激励措施。对专卖任务的评价体系中加入许可证管理活动的合法性核查这一项，包括了新增办证实地核查与在许可证暂停过程中的调查取证，这些都是影响行政许可审议结果的关键步骤，并将其融入评估标准之中，促使执行法规的官员遵法实施许可证的管理，避免仅凭经验和图方便而不遵守法律或者使用不当，确保执法人员守法行政许可。规整文件管理程序，减少行政许可的法律风险。

（四）提升执法人员形象。

烟草监管机构需采取多种手段打造积极正面的公共印象，以此降低受管群体的抵触心理，简化管理流程，进而促进执法工作的顺畅执行。一方面，应通过恰当的塑造、修整及外观包装，并结合深层次的文化内涵，让受管理者通过这种“形象呈现”感受到法律的严肃性。另一方面，要重视内在形象的构建，这是烟草监管执法形象的核心。在执行法律时，要充分显现出烟草市场监管人员的个人素质，包含政治立场、文化和专业知识层面的素养。还需彰显大局观、集体主义和奉献意识，同僚之间的相互帮助，以及对工作的忠诚、以文明礼仪示人等优良执法风貌。

（五）法律意识，规范用语。

执行公务时，用词讲话应彰显出对法律的尊重，同时也是推广法律知识的关键途径。无分场合，无论何时，均须对处罚对象说明法律规定，确保其了解应当提供之相关内容。依据相关证明材料，详细说明其非法行为细节以及违反的相关法律规定，以及本部门进行的相关处理和惩罚措施等情况。

（六）加强纪律建设，改进工作作风。

首先， 强调实施行政执法时要依法行事、遵循流程、遵守规定、提倡服务精神，杜绝任何违纪和简侵暴力行为。接着，集中精力优化政务服务中心的接待服务，实行首问责任制，确保前来办事的市民能够顺利找到负责人、办理相关事宜、心安理得，努力增进部门的公信力与民众的满意度。最后，定期举办专业培训，打造一支能吃苦、注重团队合作、严格遵守纪律的独家执法队伍。

参考文献

[1] 匡文基；吴晓文.《烟草专卖行政许可法律风险及其应对》，2015.