发展混合所有制经济，是新形势下增强国有经济活力、控制力、影响力的有效途径，也是深化国有企业改革的重要举措。国有企业作为出资人，以控股或参股方式设立混合所有制企业，是混合所有制经济重要组成部分。实践中，国有企业对混合所有制企业监督管理、特别是对参股混合所有制企业的监督管理存在一些问题和不足，需要正视现实，提出对策，加快解决。

一、国资央企监管混合所有制企业面临的主要问题

（一）党组织设立难。混合所有制企业设立党组织普遍较难，主要制约因素有：股东对设立党组织意见不统一，民营股东、外资股东出于自身利益考虑，坚持市场运作，不同意设立党组织；有的混合所有制企业领导班子党员人数不足，不具备成立党组织基本条件；国有企业参股的混合所有制企业控制力不足，没有设立党组织的决定权。不能设立党组织，导致混合所有制企业推进党组织主体责任、领导班子“一岗双责”、纪检机构监督责任，缺乏组织支撑保障。

（二）党建进章程难。混合所有制企业一般按照股东大会、董事会、监事会、经营层依法行使职权，共同构成企业法人治理结构。公司章程作为混合所有制企业纲领性文件，是股东权益最直接体现。在混合所有制企业设立或混改进程中，各方股东围绕董事会席位、派出人员、表决权等条款事项进行沟通磋商。对国有资本出资方将党组织议事规则纳入公司章程的主张，其他方股东多以《公司法》无相关规定为由不予通过。探究合作方股东的根本出发点，多在于担心党组织设立及议事规则的实施，会削弱其的控制力，进而影响其权益。

（三）高管监督难。混合所有制企业董事长、董事、监事、经营班子、财务负责人等主要经营管理人员，由出资股东根据公司章程委派任免，是股东权益代表人。股东权益是高管人员履职根本出发点，企业经营效益是高管人员自身利益的具体载体。换言之，混合所有制企业高级管理人员更加关注股东权益和企业盈利情况。在这方面，国有资本参股混合所有制企业面临更多挑战，主要原因是国有控股企业董事长由国有资本出资方任免，对派出人员控制力较强。

（四）政策穿透难。混合所有制企业股东身份不同、利益诉求不同，导致对国资监管政策，国有股东经营管理要求难以完全贯彻落实。国资股东方提出的管控要求，民营资本和外方股东并不完全认同，政策说明、沟通协调、执行落地难度较大。特别是在履职待遇、薪酬分配等方面，与市场化接轨程度不同，国资体系与市场化接轨程度不同，与民营资本、外资团队要求期待落差较大，沟通协调难度较大。在混合所有制企业中，还存在其他方股东对国资委、国资央企政策文件认可度不高、不予执行等情况，导致股东存在分歧。

（五）风险管控难。混合所有制企业作为独立法人，具有独立市场主体地位，自负盈亏、自担风险。但现实中，国有资本出资人要落实国资监管要求、实现国有资本保值增值，对加强混合所有制企业风险管控有现实需求。从混合所有制企业运行实践来看，企业经营权与企业控制权并不完全对等，民企经营团队凭借其在市场资源、业务开拓等方面拥有的丰富资源，往往成为企业经营实际控制方，国有资本出资人对企业经营风险管控，缺乏行之有效的手段，一旦企业经营异常或陷入经营困境，国有资本出资人更多是被动应对。

二、加强混合所有制企业监管需要处理的三对关系

从发展阶段看，混合所有制企业分处设立、退出、清算等不同阶段；从合作方性质来看，有与民营企业、外资企业等不同身份出资人合作情况；从合作形式来看，有股权合作、财务性投资、业务合作、市场合作等多种形态。混合所有制企业的不同情况，对加强监督管理也提出了新任务、新课题。从如下三对关系出发，深入分析所有制企业监督管理的问题和痛点，或许能为加强混合所有制企业监管提供借鉴和思路。

（一）党的领导与法人治理结构关系

加强混合所有制企业监管，要一体加强党的领导和公司法人治理，必须将党的领导贯穿到公司治理全过程。国资央企要发展好混合所有制企业，必须坚持党对国有企业的领导与建立现代企业制度二者不可偏废，必须真正从公司治理的角度保证党的领导落到实处，坚决杜绝以公司治理建设弱化或架空党的领导，如果离开党的领导只谈公司治理，不能把二者有机融合在一起，致使混合所有制企业中加强党的领导沦为空谈，对各方出资者、对混合所有制企业而言都是不利的。

（二）股东诉求与企业发展的关系

混合所有制的非公资本更多以市场化利益最大化为核心导向，导致国有企业和非公有制企业在基本共识、企业地位、目标认同、文化认同、标准认同、制度认同、行为认同等方面存在差异。其他投资主体按股权与国有资本作为平等出资人，诉求时有不同，但股东诉求应当让位于企业发展。混合所有制企业之所以设立，就在于要发挥各方股东优势，形成发展合力，企业不发展，股东诉求就不能落地。这就要求，要甄选、优选合作股东，引进能够以企业发展为导向，拥有公司治理理念的战略合作股东，与国资央企优势互补，真正确保战略意志统一。

（三）党内监督与业务监管的关系

混合所有制企业产权结构多元化、企业目标单一化、管理方式法规化等特点，对加强混合所有制企业监管提出了新要求。在混合所有制企业中，党内监督工作开展环境相对复杂，业务监管也有不同情况。但应当将党内监督与业务监管有机结合起来，形成混合所有制企业“大监督”格局。对暂不具备条件设立党组织的混合所有制企业，对董事长、董事、监事、财务负责人等派出人员在突出政治要求的同时，要提高业务素质要求，确保在控制中把握政治方位，在业务中落实监督责任，切实维护好各方出资人的合法权益。

三、加强监管的意见和建议

在现代企业治理结构下，要在政治、经济双重目标中找准位置、发挥作用，对混合所有制企业的监督管理还需要结合实际，把好“六个关口”，不断探索完善监管方式方法。

（一）把好“入口关”，加强企业设立监管

加强混合所有制企业全生命周期监督管理，首要在于加强混合所有制企业设立监督。要充分论证混合所有制企业设立必要性，混合所有制改革必要性，从整体战略出发，构建合理、适合企业自身需要的股权结构。在国资央企主责主业、核心领域，要坚持国有资本相对控股不动摇，避免股权过度分散，保证国资股东在战略决策、投资融资等层面控制权。设立混合所有制企业要综合考虑规划发展、行业属性、自身定位与企业特点推进相关工作。在推进相关工作时，国资央企要坚持做强做优做大国资国企的总目标，立足提升核心竞争力和增强核心功能两大途径，发挥好“科技创新、产业控制、安全支撑”三大作用，从严把控混合所有制企业设立方向关、程序关、合规关和风险关，将监督审查关口前移，从源头禁止“为混而混”“管生不管养”等情况。要把能不能将党组织议事规则写入混合所有制企业章程作为监督管理的重要内容在设立时予以重点关注，特别是国有资本绝对控股企业、相对控股企业，要落实党建进章程要求，从根本上把牢企业政治出生关。同时，要做好混合所有制企业公司章程顶层设计，明确股东会、董事会、监事会、经理层等主体间权限边界，通过章程条款设计，充分表达国有股东意志的治理结构。

（二）把好“组织关”，加强基层组织建设

对于混合所有制企业党组织的设置，要随国有股权比重变化而调整，根据不同类型混合所有制企业特点，明确党组织的设置方式、职责定位和管理模式。对国有绝对控股企业，要求混合所有制企业董事会根据企业具体情况，设置党内监督专责部门，开展监督检查。对国有相对控股混合所有制企业，要求国资央企股东履行控股股东责任，根据企业实际情况，通过董事会，将党内监督职能设置在其他相关职能部门中，履行好监督职能。对国有参股企业，考虑国有参股企业的股权结构，非公经济成分处于主导地位，不便于成立党内监督机构，重点是要加强派出人员管理，通过派出人员充分表达参照非公有制企业党组织工作条例规定、比照非公有制企业党组织设立的主张，将党内监督管理运作模式转变为日常工作中的职能监督渗透来履行。比如，通过企业党组织或党员所在党组织对党员实行管理；通过参股股东参加的董事会或监事会表达纪检要求；通过审计、年度工作总结会、股东会等形式发现问题并要求企业纠正偏差，保证企业健康运行和国有资产的保值增值。对国有资本财务性参股企业，要采取更加灵活高效监管方式。

（三）把好“用人关”，加强派出人员监督

选拔任用干部突出政治标准是国有资本参股管理混合所有制企业有效开展监督管理关键环节。在混合所有制企业中，用人权是各出资方最关注的控制权。国有出资方一方面应对派出董事、监事和选聘经理层成员严把政治关、能力关，国有企业参与混合所有制企业管理，是以资本为纽带、以产权为基础，坚持企业治理结构，按照市场化规则，以股东角色和身份参与企业决策和经营管理，通过股东（大）会表决、推荐董事和监事等方式行使股东权利。围绕“怎么派”“怎么管”加强派出人员监督管理，是切实维护国有资本出资人权利的重要内容。“怎么派”，就是派出人员原则上应是正式党员，要将派出人员政治素质考察放在首位，派出人员要经过本级党委研究，从严从紧把好外派人员政治关、思想关，避免派出人员“重业务能力、轻政治素养”。“怎么管”，就是监督驻在企业，对国有控股混合所有制企业，坚持“应建尽建、能建尽建”原则，设立党组织。探索建立派出人员双重述职制度，即：外派人员在依据《公司法》、企业章程、内部管理规定等向股东会、董事会述职的同时，严格贯彻执行国有企业领导人员廉洁从业若干规定，按照干部管理权限，向派出企业党组织做政治述职，规范派出人员廉洁从业行为，防止关联交易、利益输送，严防国有资产流失。

（四）把好“风险关”，加强经营过程监督

加强驻在企业经营动态管理，严格履行股东义务，加强“三会”议案审批管理，加强混合所有制企业投资融资、改制重组、对外担保、产权流转、物资采购、招标投标等重点领域议案审批，对发现和预判问题及时按照管理层级和内部决策程序报告。将混合所有制企业监管纳入日常监督管理重点，对参股企业经营动态进行实时掌握，建立经营异常报告制度；将混合所有制企业管理作为党组织履行主体责任重要内容，列为“一把手”提醒谈话必谈内容。对参股混合所有制企业要充分表达国有资本主张意见，积极规范大股东行为，切实平等保护国有资本出资人合法权益。

（五）把好“执行关”，加强全方位监督

构建党内监督与外部监督相结合的“大监督”机制。要加强混合所有制企业违法违纪查处，一体推进“三不腐”。要持续完善企业内部监督体系，明确监事会、审计、纪检监察以及法律、财务等部门的监督职责，增强制度执行力。审计、法律、内控等职能要将混合所有制企业专项监督列入重点，提高纠偏改偏的及时性。坚持依法规范操作，充分发挥法律部门在混合所有制企业管理中的法律审核把关作用，建立和不断完善重大决策合法性审查机制，没有经过合法性审查或者经审查不合法的，有瑕疵的不提交决策会议讨论。集聚专业优势，形成监督合力，构建科学有效监管体系，切实加强对混合所有制企业执行国家和上级党委政策监管。把企业法人投资行为、管理行为、履职待遇、职务消费等纳入制度化轨道，对混合所有制企业投资、盈利、资产保值全面监管。切实利用好国有企业制度健全、管理规范、党建优势，以及民营企业用人机制灵活、效率高、执行力强等优势，着力防范廉洁风险和决策风险，坚决防止国有资产流失。

（六）把好“退出关”，加强企业清退监督

加强混合所有制企业及时监督，对没有达到设立目标、股东分歧较大、经营环境发生重大变化、企业连续亏损等情况，要加强研究分析，提出解决方案。对长期亏损、多年不分红、近三年发生大额亏损的混合所有制企业，要进行重点提示，履行出资义务的国有企业党组织要及时提出止损方案。确实不具备存续条件的，要按照要求加快分类处置。对经营不达预期的混合所有制企业，可以探索提级监控。充分区分财务性投资和股权类投资，财务性投资形成的参股企业，重点关注投资报酬率等关键指标监控。确保对混合所有制企业监督管理全过程覆盖、全周期监督，不留死角，起到实效。