摘要：“互联网+”时代的法治政府将会发生若干重大变革，“互联网+”也有利于法治政府的建设。数字法治政府指的是充分利用不断出现与完善的数字化技术促进依法行政，优化革新政府治理流程和方式，并让政府建设中的数字化理念与法治化理念深度融合，进而更好地向社会大众提供公共服务。当前，我国在数字政府建设中取得多方面成绩，为全面建设数字法治政府奠定了良好的基础，但也面临诸多新的治理挑战与需求，未来改革应着力于顶层设计、体制机制、执行实施等方面的制度建构与优化完善。

关键词：法治政府、数字、互联网+、政府治理

习近平总书记指出：“数字技术正以新理念、新业态、新模式全面融入人类经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域和全过程，给人类生产生活带来广泛而深刻的影响。”数字技术的发展不仅引领了社会生产新变革，创造了人类生活新空间，而且也拓展了国家治理新领域。一个通过数字技术赋能政府治理现代化、实现数字技术发展与法治政府建设深度融合的崭新时代已经来临。“数字法治政府”不能简单理解为“法治政府的数字化”或者“数字政府的法治化”，而是对科技、法律与行政的深度融合，统一于国家治理体系与治理能力的现代化之中。由此，如何在全面建设数字法治政府的新目标引导下，以法治维度和技术维度的有机结合为关键，更好地回应当前政府数字化转型中面临的突出问题和挑战，以促进政府治理数字化与法治化的协同发展，推动实现以法治方式运用数字技术、以数字技术助力依法行政，成为了数字时代推动政府治理体系和治理能力现代化的一项重要课题。

一、当前数字法治政府建设的挑战

（一）数字政府建设的法治化规制有待加强。相关法律制度难以满足需求。在政府数字化、智能化转型过程中，尚未形成“技术—制度”之间的良性互动，存在重技术引进和信息系统建设、轻规则构建与法治协同的现象。从中央到地方层面的相关制度规范多为内部性的、局部性的、分散和碎片化的，难以满足政府数字化转型的法律制度需求。数字技术运用的伴生问题亟需法治规制。数字化技术在政府活动领域日益广泛的应用，在提高行政效能、革新政府履职方式的同时，也带来了效率与公平、便利与安全、先进与平等、创新与稳定等方面的价值冲突问题，这些更为根本性和长期性的问题亟需通过法治路径加以化解。此外，法律制度的缺位或滞后也在一定程度上制约了数字政府的创新发展，存在“违法”创新导致法律虚无主义的潜在风险。只有进一步发挥法治定底线、立规则、价值调和的基础保障功能，才能更好地促进政府的数字化改革创新行稳致远、健康发展。

（二）公民权利保障机制有待完善。在政务服务和政府治理多领域数字化转型的背景下，公民权利实质上面临着“数字赋权”与“权利流失”的双向影响。一方面，新兴技术在行政活动领域的应用，使信息与公共服务的获取更加便利，沟通互动更加高效，参与渠道进一步拓展，公众对政务服务的体验感不断优化，对行政活动的参与感、获得感不断增强。另一方面，数据能力势差形成的新型数据权力不断扩张，智能化、自动化行政手段的应用使传统行政程序正当性原则面临严峻挑战，大数据时代背景下公民的隐私与个人信息权益遭受前所未有的威胁，“技术中立”外观下更为隐蔽的歧视和不公正随着数字技术在行政活动领域的愈加广泛应用而逐步蔓延……可以说，公民权利时刻面临着被信息技术手段的不当利用而架空或侵害的风险。如何将政府活动中处理个人信息数据的行为纳入有效的法律控制成为保障公民个人信息权益、贯彻依法行政原则的一项重要课题。社会公众对数字技术的拥有和掌握程度是存在差异的，由于年龄、地域、文化程度、经济状况等因素构成的数字鸿沟，导致相当一部分数字弱势群体不仅无法享受到数字化政府服务的高效便利，反而可能因为选择和替代机制的缺失，或者公共资源被具有“优先性”的数字化所挤占而丧失基本的公共服务享有与公共治理参与的权利，遭遇数字鸿沟下新的歧视和不平等。

（三）整体协同政府构建有待深化。政府数据汇聚共享方面仍存在阻碍。在传统行政组织与运行模式之下，政府部门各自的信息系统独立运营，整个政府系统难以实现互联互通，数据信息资源共享开放面临诸多障碍。如何破除长期以来政府部门间的数据壁垒，实现政务数据整合共享是数字政府建设中始终要着力解决的关键性问题之一。但就当前实践而言，政务数据整合共享的程度总体上仍处于较低水平，存在形式化、片面化、覆盖面和深度不足、时效性和实效性缺乏等问题。在技术层面，政务数据的标准化建设相对滞后，政府系统内部缺乏统一的数据标准、技术标准，大量非结构化数据阻碍了不同部门之间数据信息的识别、对接和流通。在观念层面，对数据共享普遍缺乏动力，甚至存在抵触心理。一些政府部门和人员或是存在僵化观念，将信息、数据视为特殊权力，基于部门利益等考量而消极对待政务数据共享工作；或是出于对数据信息流通可能带来的安全风险和部门之间权责不清、边界不明的担忧而不愿过多地共享本部门的数据信息。种种因素导致真正有效共享的政务数据多是含金量较低、不甚重要的数据，数据质量较差且共享范围小，直接影响了政务数据资源整合的成效。政府业务协同协作效率低下。政府部门长期以来习惯于仅仅围绕各自的业务职能构建相应的信息系统，已经形成一个个独立且封闭的业务运转体系，较少考虑到部门之间的业务联动与协同。在建设目标、推进模式、保障机制、线上线下融合等方面“各自为政”的现象较为普遍，容易导致政府数字化转型的“碎片化”问题。

（四）数字化促进公众参与的实效有待增强。政府数字化转型这一过程普遍缺乏公众参与。以公众为中心、以需求为导向是数字法治政府建设的显著特点和主要目标。在数字政府建设过程中，与企业等社会主体合作进行开发建设是常见的方式。但无论是政府独立建设还是与企业合作建设，政府的数字化建设过程总体而言是相对封闭的。虽然与政府独立建设相比，社会化合作的方式在开放性和参与性方面有所体现，但大多仅限于少数的参与企业，存在公众视角缺失的问题。具体表现为片面强调项目开发而忽略公众的用户体验，重视行政内部的数字化改造而忽略与公众相连接的应用开发，注重数字化行政端口设置而忽略与用户互动的运行体系构建。社会公众的参与缺位问题较为突出，对公众现实需求的充分吸纳和及时反馈均显不足，容易出现重效率轻参与、重监管轻保护、重形式轻实质等问题。数字政府在促进民主行政方面的功能尚未充分发挥。从实践层面看，数字技术在扩大公众参与、促进民主行政方面的积极影响仍较为有限，存在实效性不高、选择性推进与覆盖面较窄等问题。同优化政务服务、提升监管效能和创新社会治理等“技术赋权”领域相比，数字技术在转变政府职能、改进政府自身管理、强化对行政权运行的内部监督和外部监督、促进政社合作和政民互动等方面的应用则显得较为滞后。

（五）自动化行政创新有待规范。就现阶段的技术应用而言，大多属于辅助性的半自动化行政，即人工智能技术一般仅作为行政决策或行政执法的辅助手段。如应用最为广泛的“电子警察”，摄像头拍摄违章图像后，仍需由人工进一步予以审核、确认并最终做出行政处罚决定。而无人工参与的全自动化行政的运用，如“秒批”等，目前基本限定于少数处理情景线性单一、审查标准简易明确、申请流程易于程序化的羁束性行政事项，几乎没有算法裁量的空间。这一过程更多地是将已经格式化、流程化的人工操作过程进行程序化、算法化处理，其实施效果与人工操作几乎并无差别，仅是为了达到提高行政效率、便利企业和群众办事的目的。从实践来看，尽管这两类行政活动中人工智能化程度较低且相对已较为成熟，但仍然有不少问题需要在法治政府的框架内予以进一步解决。如，人工智能技术辅助下的非现场执法提高了执法效率和密度、弥补了人力执法力量不足，但也带来了执法畸重、过度执法等执法公平性与合理性方面的问题。非现场执法还引发了相对人权利保障弱化的质疑，包括说明理由、听取意见等程序性权利被架空、公民参与和互动的缺位等。随着政府由“信息化”“数字化”向“智能化”转型升级的不断拓展和深化，自动化行政中人工智能化程度的逐步提高成为不可忽略的发展趋势，它将给行政法治带来更多的问题和挑战。

二、推进数字法治政府建设的措施

（一）明确国家在一体平台统筹建设中的责任。目前做法是，国家、国务院各部门及各地方政府分别承担国家政务服务平台、部门业务平台和地区政务服务平台建设责任。因部门、地区差异以及重视程度不同，加之部门及地方利益驱动，势必出现建设标准与进度不统一问题。一体平台涉及全国不同地区、行业、层级之间的关系、利益，原本属于中央事权，由国家层面建立，考虑到地方及行业已有相当基础，有必要保留部门及地方的建设责任，但国家应加强统筹协调及督促，保证一体平台标准统一，各类政务有效衔接。建立和完善一体平台标准体系。各类平台互联互通、数据共享和协同治理，必须建立全国统一标准体系，该标准体系宜由国家建立并强制推行，同时完善规范体系、安全保障体系和运营管理体系。用法治手段推进一体平台建设。一体平台涉及不同行业、地区、不同层级利益，涉及政府与社会、市场的关系等问题，建设、运行须纳入法治轨道。对影响及涉及范围极广的一体政务平台，建设与运行应有专门的行政法规或者法律规范。建设、运行一体平台还须确定主管部门，赋予其行政执法、裁决纠纷的职责，督促部门及地方政府协同建立和运行平台。

（二）高度重视政府数字化转型的全面融合与高效协同。这既包括数字政府线上平台建设和线下包容治理的融合，也包括数字化转型与其他系统性改革的高效协同。数据治理上，应基于“全生命周期”理念，围绕数据产生、传输、利用、保护等制定线上流程制度和线下行为规范，以“数据驱动业务”的方式倒逼政府职能转变。平台建设上，应深入探索政府职能转变的要求和方式，加快推进整体性行政组织的建设、协同式决策机制的改革、开放式治理创新的实践。规则完善上，应积极回应数字经济与数字社会的发展需求，通过行政组织、行政方式、侵权救济规则等改革建设数字行政法体系，通过强化反垄断，深入推进数字经济公平竞争政策的实施，使数字法治政府建设落到实处。需要注意的是，在上述工作推进中，要注意充分吸纳调用政府外多元行为主体的治理能力和优势。数字法治政府的建设成效不仅需要政府内行为主体制定和落实高效合理的改革举措，还需要政府外行为者进行动态反馈，在政府内外互动中把握数字化转型所蕴含的新型行政法治体系要素。换句话讲，数字法治政府需要能够真实、有效地反映数字经济和数字社会的治理诉求，并据此拿出解决问题的灵活应对方案。例如，政府在对一系列新兴市场主体类型进行监管服务时，一方面要赋予它们以真正的主体性地位，充分吸纳它们对传统政府监管体系下的改革诉求，另一方面也要适应乃至预判信息社会未来发展的趋势和走向，弥补在新业态监管上的灰色和模糊地带，乃至安全问题。

（三）政府治理数字化与法治化深度融合。目前，我国已出台个人信息保护法，部分地区出台了数字领域的条例，如《深圳经济特区数据条例》《浙江省数字经济促进条例》《贵州省大数据发展应用促进条例》等。《法治中国建设规划（2020—2025）》提出，加强信息技术领域立法，及时跟进研究数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等相关法律制度。除数据领域立法外，还需要完善适应数字政府的行政组织、行政行为等法律制度，如修改行政许可法、建立适用数字政府时代的行政许可设立与审批制度、构建数字型行政审批体制等。调整行政审批、行政执法流程，围绕数字治理建立行政审批与执法制度，运用数字手段提升政府治理效能。数字法治政府也对修改行政诉讼法带来需求，如在证据领域，书证等证据类型将电子化，行政活动主要证据保存在各类政务数据库中，人民法院可以通过网络与全国一体在线政务服务平台互联互通，利用智能手段从一体平台中采集和审查判断证据，行政诉讼证据提供、举证责任等规则都应改变。

（四）扩大数字化公众参与。在数字政府建设中强化公众参与。区别于传统电子政务建设更多聚焦于政府内部的信息化改造以提升行政效率，新时期政府数字化建设的核心要求之一就是以社会公众需求为中心和导向的行政权运行与政府治理的转型升级。这一转型升级过程本身即涉及与公众利益相关的政务服务和公共治理等行政活动领域，其决策、实施及评估等环节均应有必要的公众参与和监督，以准确把握公众需求、提高技术应用使用率、有效防止权力寻租。进一步通过数字技术运用促进民主行政。新时期的数字法治政府建设要求树立以公众为中心的服务型政府理念，积极运用各种信息化、数字化、智能化技术进一步拓展公众参与渠道，增强公众参与的实效性。进一步加快推进政务新媒体发展，增强各类政府平台与公众的交流互动功能，不断提高政府在公共服务供给和公共政策制定中对公众需求的响应速度和覆盖度。依托平台型政府建设助力公众参与从知情性、咨询性、监督性到互动性、决策性、合作性的优化升级。通过技术手段简化参与流程与环节，促进公众参与更加便捷，充分发挥数字技术方式在革新信息交流、反馈与互动方面高效、准确、留痕的优势，优化和增强公众参与的体验感和责任感，从而进一步提高公众参与的积极性和主动性，促进开放政府建设的同时充分释放社会活力和创造力。积极提升公众的数字参与能力。《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》明确提出要“加强全民数字技能教育和培训，普及提升公民数字素养”。在创造良好的数字素养发展环境中，政府应发挥引领作用，将公民数字素养发展纳入战略、规划、举措和工作重点，丰富数字能力的获取途径，促进数字素养教育发展，让公众能够形成必要的数字驾驭能力，能够运用数字方式和数字手段更好地实现民主参与权利。

三、结语

习近平总书记指出，“全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。”信息革命背景下，将数字化发展纳入到全面依法治国的框架之下，就是体现改革的“系统性、整体性、协同性”的重要举措。伴随着政府改革进入深水区，我们所关注的平台建设、数据共享、流程再造、“互联网 +”监管等系列改革不足以有效回应当前和未来发展的治理挑战与治理需求。数字法治政府建设正是适应新形势、回应新需求的必然举措，也对决策者和实践者提出了更高的要求和期望，更多的制度建构与经验总结还需要理论与实践的相互促进与提升，任重道远。

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作者简介：杨琳瑜（1980-），女，中共漯河市委党校讲师。