摘要：本文以“政策-组织-制度-人员”为框架深度研究了数字治理过程中存在的现代性伦理失范困境，充分理解数字治理风险的多样性、复杂性、隐蔽性、动态性特征，才能更好推进数字治理摆脱“主观主义”“经验主义”“数据主义”迈向“实事求是”、“向善公平”的现代化道路。

关键词：表征；伦理失范；数字治理

一、数字治理情景变迁

数字治理是随着数字技术在经济、社会、政治生活中日益广泛的应用而产生的新型治理方式，是政府治理变革的新阶段。在数字化、智能化兴起的泛在空间中，一切人、事、物的属性和行为都将被数据化，将被记录和分析。习近平总书记在第二届互联网大会上讲话中指出“要加强网络伦理、网络文明建设，发挥道德教化引导作用，用人类文明优秀成果滋养网络空间、修复网络生态”。建立在数字文明之上的社会正在走向元结构的解析社会，数据成为政府治理的核心。数字治理通过赋能、增效创新了治理方式，提升了治理能力，改善了治理生态，同时也产生了多样态的社会伦理风险。在数字政府建设的大背景下，数据主义在政府提质增效，高质量发展的过程中极度推崇，数据资源已经权力化、意识形态化，治理的不可预知性、动态性和复杂性对数字治理能力提出了更高要求，因此从伦理视角反思政府治理中的风险与挑战成为改善政府治理生态的重要议题。

二、数字治理发展的现代性伦理失范表征

（一）政策伦理困境

一是效能与价值冲突。现有公共政策制定偏重政府数字效能和经济效果的工具理性，将高效率、低成本、高盈利作为政策制定的目标，较少考量公共政策公正、公平的价值理性，过度张杨工具性价值，容易偏离公共政策的伦理价值。二是政策理性与取向冲突。技术政策的理性水平和政策取向是解决现代社会技术风险规制的重要议题。由于政策制定者对技术政策风险尤其是人工智能领域的认知存在不确定性，或是决策政策使用的原始信息不足导致预测结果发生偏差，导致不可避免的风险。三是治理能力与功利导向冲突。公共政策的制定要兼顾区域性的不均衡，警惕“技术主义”和“数据主义”崇拜，正视区域间“数字鸿沟”，避免忽视公民需求的呼应陷入“重数轻人”的治理局面，针对数字治理能力制定符合“在地性”特征的政策。四是信息政策执行与政策目标冲突。上级出台治理政策后，基层人员可能受认知偏差或执行能力不足等限制使得政策执行不彻底，陷入政策执行伦理困境。同时信息政策在公众参与主导下需要广泛传播，信息的开放存在离散性传递和自由流转的特点，易引发意识形态风险。由于缺乏信息伦理人才和模范政策指导，部分信息政策表述过于专业，可读性不高，使普通公众无法完全领会信息政策的目的。

（二）组织伦理困境

1.权力边界问题

首先，权力结构失衡，数字权利与行政权力深度融合。一是数据归属权法律缺失，政府部门对数据资源分配、使用等立法工作尚处于初始阶段，数字垄断平台成为一定程度上数据资源和数据财富归属权的实际掌控者。二是公众个人不享有数字资源所有权和开发利用权，无法享受数据资源产业创造的财富。少数组织、企业或个人凭借数据垄断优势，可以获得组织扩张、企业利润提升或更多的职业机会。大部分企业或数字弱势群体因没有掌握数字资源，发展空间和上升通道会受到一定程度的挤压。

其次，在数据治理全周期过程中存着在数字隐私风险。一是数据肆意收集带来的风险。在无处不在的大数据空间中个人信息被收集，通常是不知情带来滥用和恶意传播风险；数字身份数据的二次使用、分析的权限以及风险出现后问责难等难题。个人信息的边界模糊与权属不明，不利于个人信息的保护，公众应有个人数据使用知情权、销毁权等。二是多源数据集成和共享带来的风险。数字治理平台打通数据共享时使大量异构数据汇聚，并且识别出相应的实体。多个数据源的集成与融合能够推理出公众个人的敏感信息，无形给个人隐私保护带来严谨挑战。虽然利用模糊化或匿名技术可保护敏感信息，可当攻击者利用大数据的链接特征进行攻击，极有可能重新识别出个人的敏感信息，造成身份隐私泄露。三是数据分析带来的风险。大数据环境可通过频繁模式、分类模式、异常数据、数据相关性以及用户行为规律等高性能算法、新型计算框架或更加复杂的分析模型来预测个人行为，为了商业利益或流量获取，推荐用户感兴趣的产品或信息，从而形成个人“信息茧房”。数字治理中数据挖掘间接的还能导致隐私保护方法失效、分析结果不可擦除性的风险。

2.委托代理问题

政府主要借助数字专家政治在遵循科学运行的原则下，才能实现公平正义的智能智治。如果专家在利益和权力的驱动下偏离科学运行原则，暗中执行有损治理效率的私利目标。为追求政绩，有些部门以数据集规模为衡量标准，就会出现数据过载和文牍主义等；又或政府监管不到位，治理平台执行者为追求个体利益，出现过度治理，从而获取不必要的社会参数，如有些社会场景过度使用人脸识别技术等。我国地方政务大数据平台广泛采用管运分离模式，政府平台数据主要以“数据在谁手里，数据就属于谁”为归属权，企业平台的数据主要归属企业自己所有，虽然在“放管服”改革背景下推行数据共享，但很多政府和行业数据并未归集到政务平台上，比如旅游数据分散在各个智慧景区和企业管理平台。在数字治理中数据之间的关联性的分析已经超越数据集规模的重要性，受各平台数据共享限制，所形成的数据孤岛一定程度上会导致决策偏离。

3.治理能力问题

习近平总书记强调：“科技是发展的利器，也可能成为风险的源头”。面对算力是社会核心生产力的新时代，要保证治理规范就要科学合理的运用技术，同时数字治理中运用数字分析算法可能直接决定或影响预测和决策，因而可能为公民个人权益乃至社会利益、国家安全带来影响和风险。数字分析算法可能在社会中引起以下典型风险问题。一是算法滥用，指在利用算法进行分析、管理、决策等过程中，由于算法设计或应用目标失范，导致与政策法规、法律规范、公民权益和社会伦理的精神不符，导致了不良的社会影响和后果1。在数字治理中算法设计需要兼顾公民权益、数据价值、有序竞争、利益分配和社会影响，需要考虑信息茧房效应、信息真实性、用户偏见等问题2。不同领域的数据由于社会价值取向不同，不宜直接采用相同的算法来治理，否则会带来算法滥用的风险，分析具体领域算法应有正向的价值导向。二是算法歧视，指算法设计者将自己的意志主张或偏见在程序设计或在训练算法时使用的数据本身包含偏见而造成算法决策带有歧视的问题。比如在治理商业数据时会出现歧视性定价行为，利用信息不对称和数字平台不易充分竞争的环境，平台会依据消费者的数据资料提供不同的服务、产品或价格，使公众遭受大数据“杀熟”等不公平待遇。技术不是中立的，程序开发者的个人偏见，或国家、民族价值偏向可能通过各种方式融入平台架构和机器算法中，并且使用者的立场也起到重要作用，所以不同数字平台基于不同的目的有可能会嵌入不一样的价值观，这种算法歧视会造成不公平或歧视性结果。三是算法黑箱，指由于公众对算法运行原理以及对深度学习等算法缺乏了解，还有使用“用数据训练的模型”的参数数量庞大等原因，程序设计者自身也不能完全掌握和理解算法所带来的监管盲区。算法的透明度和算法可解释性问题关系到公众的知情利益和主体地位。特别是行政决策和司法审判等与公民权利密切相关的重要领域，会使决策理由不详、过程不透明，使其难以得到社会的充分信任，也可能影响公民的权利。四是算法安全问题，指由于算法或计算机系统设计、开发存在的权限或漏洞被攻击，利用或由于算法本身设计不合理、验证不充分、防御措施不健全等原因带来的可用性、鲁棒性和安全性问题，常见算法安全风险包括算法漏洞、算法泄露、被篡改风险等。在数字治理的各类场景需要不同方式的严谨评估，对可能出现的风险情况进行预判，监督各类算法的决策过程和结果，针对可能的攻击方式创建必要的防御措施和应对措施。

4.社会关系问题

基于数据智能的应用，可通过数据对人的行为进行智能化调节，为每个人的行为量化评价，从而重组社会关系。数字生态中的主体只有被治理者充分掌握了个体数据和个体之间的社会关系才能真正成为智能社会的成员，所以必须以数据共享为前提，以数据之间的关联关系为基础重组社会组织关系和业务流程。一旦个体呈现数字弱势特征，或数据共享达成度有限，将会在社会中形成孤立和分裂的组织关系。

社会层面，隐私数据泄露和私人数据产权侵犯的风险，数字鸿沟的负向累积会使数字技术“红利”普惠性降低，“数据赤字”“数字穷人”较难甚至无从获得数字技术的溢出效应，造成社会秩序重组。政府层面，数字空间治理按照事务流程治理，改变原有科层制“自上而下”的运作模式，大量的跨区域协调事务对传统政府属地分级治理模式带来了冲击，带动行政文化转变为更加注重协调与效率。责任伦理的特征体现为：“它是指向未来的伦理学；它是整体性的伦理学；它是关注风险的伦理学。3”数字治理责任难以依据原有属地原则进行分解。企业层面，数字化技术促进重组企业组织架构扁平化和变革组织文化。企业数字平台利用算法驱动商业模式多元化，生产模式智能化，产业链条现代化过程中，易形成算法垄断或算法合谋等垄断风险，其它主体对平台不合理的算法难以提出反对意见。个人层面，由于数字算法使得数据产品推送对象扩散机制，导致个体只接收自己喜好的信息，易形成同喜好的个体在相同数字社区中进行交流，同时会减少与其他群体互动的机会。

（三）制度伦理困境

1.制度伦理原则方面

一是机会均等原则困境。社会公平减损风险，随着数字转型加速，地区间仍存在数字化水平差异，各地方政务服务和新兴市场经济水平不平衡、不充分的问题依然存在，落后地区的行业发展、产业创新机会将会相对减少。“数字扫盲”工程的力度还不够，偏远地区群体和数字弱势群体学习能力有限，获取数字服务的机会较少。二是算法规制原则困境。算法应以实现人类根本利益为最终目标，即算法规制要遵循人民利益原则和责任原则。算法需要综合治理、道德、文明、政策、法律等多重规范模式的融合发展。为科研技术人员树立科技向善、重视隐私等合乎伦理的发展目标。三是分配正义原则困境。围绕着数字治理全周期各环节权责界定缺失，数据利润分配边界不清晰。数字治理价值共创主体没达成数字价值分配共识，缺少分配标准和分配程序透明性，数据产业链的收益模式不透明。四是利责同等原则困境。在大数据经济环境下，部分利益组织享有大部分的数据利益，但现有的政策规制中没有对个人信息使用、数据产品开发与扩散、数据安全等方面的风险划分明确责任主体，造成利益与责任分配错位，从而出现了数据特权阶层。

2.行业规范方面

行业科技伦理规范自律性防线不牢。行业和企业对于数字伦理问题的治理思路没有彻底转变，仍缺少符合自身发展特点的数字伦理指南、规范以及合规审查机制。只有少数比如金融、医疗领域建立了行业自律组织共同推进数字伦理规范，很多行业组织与协会由于数字化改革起步晚，在开展数字化活动时缺少伦理准则和道德规范，对数据保护、数字管理、数据内容、知识产权保护、协同合作以及数字安全等诸多方面未形成行业规划，规范标准。行业发展在不断数字化创新的过程中没有建立完备的伦理预防措施、识别措施和应对措施。

3.制度法规方面

数字治理领域遇到的问题一般都有前沿性特征，而一般立法滞后，大多数字治理实践事后反应制定并出台相应政策的情况较多。随着技术的不断迭代，数字治理实践原有问题的表征和性质可能会有新的变化，没有大规模或典型伦理风险的事件出现时，有可能相关制度和法规会停滞不前，缺乏主动调整和继续完善的积极性。因此制度法规的制定需要对深层次的治理矛盾进行剖析，避免政策制定的短视，另外保障国家治理现代化方面的立法可适度超前。

（四）人员伦理困境

一是数字治理主体思维相对落后。数字治理队伍中有少数人员存在数字治理认识不充分，对数字技术要么缺乏敬畏要么敬而远之。二是数字人才储备不足。各行业对数字能力建设理念由“重应用轻治理”转变为“应用治理并重”，对数字治理专业人才的能力和数量需求提升。数字治理专业人才需要具备数据标准管理、数据质量管理、数据流动管理、融合应用、潜能挖掘以及安全保障等复合型能力，现有数字治理人才知识结构不能满足数字全周期治理资深专家的高要求。三是人才培养机制不活。我国数字治理需要即懂数字技术专业人才，又了解政府运行机制和数字平台运营的复合型人才。传统的信息技术人才培养过程中，对于数字伦理规范、法律法规和社会价值等方面的教育培养很不充分，很少引导学生考虑限权与效能、公平与歧视、普惠与隐私等方面的辩证关系的教育，不利于公众具备监督、证据保留、解释透明并可问责等伦理边界、法律规范、社会价值维度的思维目标。四是城乡数字治理人才不平衡。受经济水平和人口结构约束基层数字人才缺口巨大，且原有基层干部数字治理能力欠缺且伦理意识薄弱，难以发挥基层人员的伦理义务。基层政府管理松散，对自身数字治理伦理角色定位不清，价值导向偏离，出现数据收集质量把控不严或利用职务之便谋取个人利益违背行政人员道德伦理，损害人民群众利益4。

三、总结

新技术的应用带来了一场治理革命，数字化、网络化、智能化成为区域治理和国家治理现代化的时代特征，数字政府建设提出增效创新的治理方式，在提升治理能力，改善治理生态的同时也带来了各种风险与挑战，只有洞悉这些伦理失范问题的多样性、复杂性、隐蔽性、动态性等特征，剖析伦理失范的根源，才能转变治理思维，构建多维视域的数字复合伦理治理管理体制，打造“共建共治共享”的社会治理格局5，形成国家与政府监管—企业治理-公众参与的共同治理体系6，推进国家治理体系和治理能力现代化提升。

参考文献

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[4]黄建伟，陈玲玲.中国基层政府数字治理的伦理困境与优化路径[J].哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2019，21（02）：14-19.

[5]新华社.习近平：决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[OL].2017-10-27.http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm

[6]范文雨. 人工智能的伦理风险及其治理的哲学研究[D].华东师范大学，2022.

基金：陕西省社会科学基金项目“陕西提升政府治理效能研究”（2021E005），中共陕西省委党校（陕西行政学院）校级研究课题“陕西数字治理中的伦理失范及对策研究”

作者简介：文化与科技教研部副教授，主要研究数字化转型与创新、文旅融合等。