摘要：农村二轮土地延包是保障农民权益和推动农村经济发展的关键举措。然而，在实际操作过程中面临诸多难点和挑战。本文分析了当前农村二轮土地延包的主要难点，并提出相应的对策，以期为土地延包工作的顺利推进提供参考。

关键词：农村；二轮土地延包；土地确权；土地流转

引言

农村土地制度的改革是中国农村发展的重要内容，第一轮土地承包已取得显著成效。随着第一轮承包期的临近结束，二轮土地延包工作提上日程。然而，土地延包过程中面临着诸多难点，亟需找到有效的解决策略，确保土地延包工作的顺利进行。

一、农村二轮土地延包难点

（一）土地产权不清晰，确权登记难度大

在农村土地延包过程中，土地产权不清晰和确权登记的复杂性，主要源于过去土地管理中的遗留问题以及土地权属关系的复杂性，使得当前的土地延包工作面临重重困难。由于历史上的土地分配、继承或交易记录不完整或缺失，导致许多土地的产权证明难以查清。在一些地区，土地所有权可能涉及多个家庭或多代人，这些家庭对同一块土地可能都有使用权或所有权的主张，但由于缺乏明确的法律文书或正式的登记记录，这些权利难以被准确界定和认证。这种情况下，进行土地确权登记工作时，就需要对这些复杂的权属关系进行梳理和验证，这不仅工作量巨大，而且常常因为各方利益的冲突而难以推进。此外，土地产权的不明确还可能导致农民在实际使用土地时发生纠纷。例如，在一块土地上可能同时存在多个主张使用权的农户，农户因为土地的界限不清、使用权归属不明确等问题相互争议，这些争议如果处理不当，会直接影响到土地的延包过程。

（二）农民意愿不统一，利益诉求多样化

农民对土地延包的意愿不统一，以及他们的利益诉求多样化，主要源自农民对土地经济价值的不同预期以及他们的生活需求、经济条件和未来规划的多样性。对一部分农民来说，土地是其主要的生活和经济来源。这些农民依赖土地进行耕种，以此来保障家庭的食品安全和基本生活需求，他们希望能够继续保持对土地的使用权，希望通过土地延包继续维持其农业生产的稳定性。对于这部分人来说，土地延包是他们保持生计的基础，他们倾向于支持任何能保障他们继续耕种的政策。然而，另一部分农民可能对土地的商业潜力更感兴趣，特别是在经济较为发达的地区。随着城市化的推进和农业现代化的需要，农民更愿意将土地流转出去，通过租赁或转让土地来获得更高的经济收益。对于这些农民来说，土地延包的目的不仅仅是继续传统的耕种，而是希望通过土地的流转获取资金，投资于更有利可图的商业活动或改善自己的生活条件，不统一的意愿和多样化的利益诉求在土地延包的实际操作中造成了诸多困难。

（三）土地流转不畅，规模经营难以形成

在农村土地流转与规模经营的推进中，土地流转市场的不完善和流转渠的道不通畅，阻碍了土地的有效流转，也限制了农业向规模化、现代化发展的步伐。土地流转市场的不完善体现在缺乏规范的操作流程和透明的交易机制。在许多地区，土地流转仍旧依赖于传统的口头协议或是非正式的合作，缺少法律和制度上的支持。非正式的流转方式往往不具备足够的安全保障，易引发交易双方在权益分配、流转条件等方面的纠纷，增加了流转的风险和复杂度。流转渠道的不畅通也是一个重要问题。现有的土地流转多由个体间小规模进行，缺少集中的、规模化的市场平台。不仅限制了土地流转的范围和效率，也使得土地资源难以在更大范围内优化配置。农户因此难以通过土地流转实现规模化经营，影响了农业生产的规模效益和经济效益的提升。规模经营的难以形成还与缺乏有效的监管机制密切相关。在没有严格监管的环境下，土地流转可能出现不公平交易、哄抬土地价格等不正当行为，这些行为不仅损害了农民的利益，也破坏了土地流转市场的健康发展。

（四）政策支持不足，资金投入不够

在推进农村土地延包的过程中，政策支持的不足和资金投入的不充分是制约土地延包有效进行的重要因素。政策支持的不足表现在缺乏有力的财政、税收和金融方面的激励措施。在一些地区，政府对土地延包的支持主要停留在政策宣传和口头承诺上，而具体的操作性政策和实质性的支持措施不够充分。例如，可能缺乏对农民进行土地延包后的税收减免、财政补贴或是金融贷款支持，使得农民在面对延包决策时因为经济负担而犹豫不决。此外，政策的连续性和稳定性不足也可能导致农民对未来土地政策的不确定性感到忧虑，进而影响他们的延包意愿。资金投入不足使得必要的基础设施建设和公共服务难以满足。土地延包不仅仅是法律或合同上的操作，更涉及到实际的土地管理和使用，需要相应的基础设施支持，如灌溉系统、道路、仓储设施等。在资金投入不足的情况下，基础设施的建设和维护难以保障，从而影响了土地的实际使用效率和农业生产的规模效益。

二、农村二轮土地延包对策

（一）加强土地产权调查和确权登记工作

为了有效推进农村二轮土地延包，需加强土地产权的调查和确权登记工作。这一措施的实施不仅为土地延包提供了法律基础，而且确保了农民的土地权益得到了保障，从而促进了土地的合理利用和农业的持续发展。进行全面的土地产权调查是确权工作的基础。政府应组织专业队伍，包括法律、土地管理、测绘等领域的专家，对农村土地进行系统的调查。这一过程包括收集历史土地使用和交易记录，通过实地考察确认土地的实际使用状况，以及与地方村民进行交流，了解他们对土地权属的看法和争议点。全面的调查不仅帮助澄清土地的权属状况，还为后续的确权登记提供了详尽的数据支持。接着，基于调查结果进行法律规范的土地确权登记是确保土地权属明确的关键步骤。政府需要根据调查资料依法办理土地承包经营权证书，正式登记土地的权属关系。这一过程中，应确保所有相关数据的准确性和合法性，对于存在争议的土地，应采取适当的法律程序进行裁决。确权登记的完成不仅为农民提供了法律上的权益保障，也为土地的进一步经营和流转提供了清晰的依据。此外，确权登记后，还需建立一个动态的土地管理系统，用以跟踪土地权属变更和更新信息。系统的建立可以帮助地方政府及时掌握土地使用和流转的最新情况，确保土地管理的持续有效，防止因信息滞后而导致的新的土地争议。

（二）尊重农民意愿，加强政策宣传与引导

尊重农民的意愿并通过有效的政策宣传与引导，有助于减少执行过程中的摩擦，还能确保土地延包工作得到广泛的社会支持和积极参与。首先，加强政策宣传是提高农民对土地延包政策理解和接受度的关键。政府可以利用村务公开栏、广播和网络等多种信息传播渠道，广泛宣传土地延包的政策内容、目的和潜在益处。宣传应详细解释土地延包对提高土地使用效率、促进农业现代化以及保障农民利益的重要作用。此外，通过生动的案例展示那些成功实施土地延包并因此获得实际益处的例子，可以更直观地向农民展示政策的积极影响，增加他们的参与意愿。其次，广泛征求农民意见。政府和相关部门应定期召开村民会议或座谈会，主动听取农民对土地延包的看法和建议。会议不仅提供了一个让农民表达自己意见的平台，也是政府收集农民需求、解疑释惑的重要途径。通过这种方式，可以更准确地把握农民的利益诉求和可能的顾虑，进而在制定或调整土地延包方案时，更好地结合实际情况，设计出更为合理和可行的方案。最后，建立常态化的反馈机制，确保土地延包政策适应地方实际并持续优化。政府可以设立专门的服务窗口或热线电话，随时接受农民在土地延包过程中遇到的问题反馈。通过对这些反馈的定期分析和处理，政府不仅可以及时解决农民的具体问题，还可以根据实际情况调整和优化政策执行策略。

（三）完善土地流转市场，促进土地规模经营

为了推动农村土地的有效流转和规模经营，需建立和完善土地流转市场。政府在市场建设、政策支持以及监管机制上采取综合措施，以确保土地流转的效率和公正性，同时促进现代农业的发展。一方面，市场建设方面，政府应着手建立土地流转服务中心，这样的中心将作为土地流转的主要平台，提供包括信息发布、合同签订、资金结算等一站式服务。服务中心不仅可以为农民提供便捷的流转服务，还可以通过集中管理来提高土地流转的透明度和安全性。服务中心的建设应覆盖广泛地区，特别是农业大县和农业边远地区，确保所有农民都能够方便地接入市场，了解流转信息，进行土地交易。另一方面，在政策支持方面，政府需要出台一系列优惠政策，鼓励和支持农民将土地流转给能够进行规模经营的农业主体，如专业合作社、农业企业等。政策可能包括税收减免、流转补贴、贷款优惠等，以降低农民的流转成本和风险，增加流转的积极性。同时，政策还应支持流转双方建立长期稳定的合作关系，保障农民和承包者的权益，促进土地的高效利用和农业产业的升级。此外，加强土地流转的监管也是不可或缺的。政府应建立健全的监管体系，确保土地流转市场的公正和透明。这包括对土地流转活动进行监控，防止和打击非法占用土地、哄抬土地价格、侵犯农民权益等违规行为。通过法律法规的严格执行，以及对违规行为的有效惩处，保障土地流转市场的健康发展。

（四）加大政策支持力度，增加资金投入

以农村土地延包带动农村经济的可持续发展，政府需要加大政策支持力度并增加相应的资金投入。通过综合运用财政、税收和金融工具，可以为土地延包的各个环节提供必要的支持，同时改善农村基础设施和公共服务，进一步提高农民的生活水平。第一，增强财政支持。政府可以设立专项资金，专门用于支持土地确权登记和流转市场的建设与维护。包括资助土地测绘、登记费用，以及建设和运营土地流转平台的初期投入。通过这些财政投入，可以降低土地流转的交易成本，提高流转市场的效率和透明度，从而促进土地资源的合理配置和高效利用。第二，提供全面的金融服务。政府可以引导金融机构开发针对土地流转的贷款产品，如低息的土地流转贷款和农业生产贷款，支持农民及农业企业购买、租赁土地和购置农业生产设备。此外，还可以提供保险产品，帮助农民减轻因自然灾害或市场波动带来的风险。金融产品和服务的提供，将为农民提供必要的资金支持，使他们能够更加积极地参与土地流转和现代农业经营。第三，加大对农村基础设施建设的投入。政府应增加对农村道路、水利、电网和通信设施的建设和维护资金，改善农村的交通和通讯条件，确保农产品可以顺畅地运输和销售。同时，改善的基础设施也将直接提升农民的生活质量和生产效率，为农村经济的多元化发展创造条件。

结语

农村二轮土地延包是推进农村土地制度改革、保障农民权益和促进农业发展的重要举措。通过加强土地产权调查和确权登记、尊重农民意愿、完善土地流转市场和加大政策支持力度，可以有效解决二轮土地延包面临的难点和挑战，推动农村经济的健康发展。未来，需进一步探索和完善相关政策和措施，确保二轮土地延包的顺利实施。

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姓名：单其满（1968-），性别：男，籍贯：皖定远县人，职称：中共滁州市委党校    中国特色社会主义理论体系研究中心副教授，研究方向：宪法、行政法。