摘要：行政处罚与刑事处罚是协同治理当前环境污染行为、保护生态环境的有效机制。 然而，在我国现行立法体制与执法实践中，环境犯罪案件中刑事处罚与行政处罚规定标准不协调、行政执法人员执法水平不高导致以罚代刑的现象普遍存在，同时流于形式的信息共享机制和检察监督的效果不佳，都使得我国环境犯罪案件频发。为深入贯彻二十大保护生态环境的理念，加快长江生态环境系统的修复，必须完善好行政处罚与刑事处罚的衔接机制，实现环境犯罪的有效规制。

关键词：行政处罚；刑事处罚；环境犯罪；以罚代刑；衔接机制

一、刑事处罚与行政处罚衔接中的问题

社会转型、经济高速发展、经济全球化给社会带来的种种利益和价值冲突、社会失范、人与自然之间的矛盾，现今社会是一个风险社会。其中，生态环境日益恶化所带来的风险最为严重。环境风险所造成的危害具有全球性和不可逆转的性质。为了解决我国面临的严峻的环境问题，必须把环境危害降到最低程度，减少环境犯罪，并对环境违法犯罪行为进行有效的惩处，使行政处罚和刑事处罚得到良好的衔接是十分有必要的。

近些年来，严重的环境污染案件层出不穷，生态环境问题依然十分严峻，被破坏的生态环境需要投入大量的财力物力进行恢复，但在这一问题上，我国的行政执法和刑事处罚回应力度不够，尤其是在行政处罚与刑事处罚的衔接适用上。目前我国行政处罚与刑事处罚的衔接问题主要有：

1.1.信息共享机制流于形式

建立信息共享机制的初衷在于加强部门间的有效沟通与协助，实现信息共享，从而提高部门间协作办案的效率。目前，虽然两法衔接的信息共享机制已经在全国范围内得到了推广应用，但是该平台还处于摸索阶段，而且功能也相对单一，目前我国环境行政机构提交的案例数量仍然偏少，部分地区的执法部门对此并不重视，在实践操作中，我国环境行政执法机关在案件信息录入过程中还存在着以下问题：第一、录入工作进度滞后。一些地方环境行政部门尚未形成一种成型的工作模式，工作人员对信息录入工作缺乏主动性和积极性，在实践中甚至会出现超期录入的情况，需要由检察机关督促才能完成案件信息的录入工作，使得信息录入工作成为了一种形式主义，同时效率低下，导致司法机关无法及时接收到案件，开展审查工作。二、选择性录入。如果是一些证据不充分、案情复杂的案件，环境行政执法机关则会有选择性地录入相关案件信息，使案件的案情不完全，从而影响到案件的调查。甚至有些行政执法机关为了完成相应的考核任务，只是将已经移交司法机关的案件进行再一次登录，这样的做法违背了建立信息共享机制的本意。三、操作不熟练。一些工作人员由于年龄或者专业知识能力的限制，对于信息共享平台的操作使用并不熟练，也会导致案件的移送效率低下。以上问题都表明，目前各地环境行政执法机关对网络信息共享平台的重视程度不够，因此，推动行政处罚与刑事处罚衔接的规范化与普适化迫在眉睫。

1.2“以罚代刑”问题频出

“以罚代刑”的问题在污染环境执法中时有发生。“以罚代刑”指的是行政机关对在执法过程中发现的有可能构成刑事犯罪的违法行为采取行政处罚而替代刑事处罚，以此来避免将案件移送司法机关，掩盖了犯罪行为人的刑事违法性。在环境违法案件中，环境行政执法部门将在执法过程中发现的可能涉嫌违法犯罪的案件或者线索移交给司法机关审查处理时所要遵循的方法和步骤称为案件移送程序，案件移送程序是环境犯罪行政处罚和刑事处罚的核心环节。我国《行政处罚法》规定：“行政执法机关在执行活动中发现案件涉嫌犯罪，应当向司法机关移送案件，不得以罚代刑。”但在实践中，“以罚代刑”可以使犯罪人有机会逃避刑事责任，其实质上是对行政权力的过度扩张和滥用，会对我国的司法权威造成极大的破坏。“以罚代刑”的问题在很大程度上反映出我国行政处罚与刑事处罚之间存在着矛盾。行政处罚与刑事处罚能否实现合理衔接，对规制和预防环境污染案件的减少也密切相关。以行政处罚取代刑事处罚的做法，直接导致了对环境污染刑事处罚的空置化，甚至也是变相的鼓励环境污染行为。

1.3立法模式上的缺陷

环境违法行为的行政处罚与刑事处罚的衔接机制，可以从立法形式和内容上的衔接两方面着手。实践是以法律为导向的，立法上存在问题不可避免地会使司法实践陷入两难境地，所以，从立法层次上进行分析，就可以对两者之间的衔接问题进行深入的研究。我国的环境犯罪则一般是采取散在型的立法模式。散在型的立法模式是一种将刑事规范与其它法律体系相结合的方法。虽然散在型的立法模式可以起到辅助刑事处罚的作用，缓解处罚的滞后，使刑事处罚能够更好地发挥其应有的功能，但同时这种立法模式也存在着一定的缺陷。这种模式可以分成三类：一是原则型的刑事罚则。原则型的刑事罚则，能使得行政违法行为符合犯罪的条件，但是缺乏相应的刑法罪名。第二类是援用刑事罚则。目前，我国刑法中有关援助性刑法的规定不明确，导致有法但是难以适用。三是比照型刑事罚则。在行政法规中，一些较为具体的条款规定是不合理的，很容易引起法律上的混乱。立法者采用散在型的立法方式，旨在减轻刑法相对稳定性所造成的相对滞后，以便更好地实现行政处罚与行政处罚的衔接。然而，事实并非如此。除了原则型的刑事罚则以外，另外两种类型均属于行政法规的前置规制，以空白罪状为主，并参考罪状形式的行政法规对其进行规制。本文认为，无论在前置规范中的刑法规制是否合理，空白罪状与参考罪状的立法形式都会加深人们对行政犯罪的早期认知，从而使得违法行为在后期难以定罪。随着社会的进步与科学技术的发展，新的环境犯罪类型不断涌现，涉及环境犯罪的法律条文也越来越多，内容越来越复杂，在执行中，往往会发生同类的违法行为，但最终的处罚结果却相差很大的情况，从而影响到对环境违法行为是否构成犯罪的认定。

二、完善刑事处罚与行政处罚的建议

与发达国家相比，我国的环境保护立法相对滞后。我国《刑法》在1997年对环境犯罪作出了明确的规定，尽管后续通过出台相应的行政法规和司法解释对环境犯罪进行不断的补充和完善，但是事实表明，我国的环境污染现象不但没有减少，反而越来越严重。要正确处理污染环境犯罪中的行政处罚与刑事处罚的衔接问题，不能仅限于现有法律的范围内，要积极地处理好行政处罚与刑事处罚之间的矛盾，寻求二者之间的协调和和谐。

2.1加强技术支持

想要解决行政处罚与刑事处罚的衔接中环境行政主管部门转交的案件比例偏低的问题，必须重视环保执法和公安执法的衔接工作。在污染治理、污染监测、证据保全和固定等领域，必须继续推动科学技术的发展。建立环境行政处罚信息共享平台，首先要明确信息共享平台的功能，是要实现在各个环节中案件信息在各个部门之间的畅通传递。互联网环境信息共享平台的运行中，存在着一些问题，其中最大的问题就是缺乏统一的输入标准，在案件的传送中案件信息内容可能会失真，所以要建立一个统一的标准，以便于有效地获取案件信息，实现高效的信息传输。

实行信息录入管理责任制，对因数据错误、篡改、损坏等原因造成案件难以追究、调查取证受阻等情况，视情节轻重追究当事人失职责任，同时要提高刑事处罚与行政处罚衔接信息共享平台的运营和维护能力，利用政务网，实现各部门的案件信息相互联通。要大力推进利用大数据建立信息技术模型，注重环境要素的流动性、整体性，对污染环境犯罪的特征、发展趋势进行合理预测，建立跨地区的统一的监测网络，注重生态环境的整体效益。

2.2立法中应完善关于两法处罚衔接的内容

当前，在污染环境犯罪中，行政处罚与刑罚之间的衔接仍然存在着较大的断层，衔接机制不畅，应从以下几个方面加以立法上的完善。首先，从法律层面上对环境违法与环境犯罪进行了进一步的界定。刑事处罚的范围的确定是由违法行为的判定决定的。目前，我国的法律对行政违法行为和刑事犯罪行为进行了初步的界定，还需要进一步完善。对污染环境的违法判定，要看对环境的“严重污染”这一认识。本文认为，要把握法律的规定与行为的特点，从行为的性质、后果的大小、两年之内是否有过相同行为的行政处罚等方面进行全面的认识。污染环境罪是行政犯，在法律上，可以根据情节的轻重、数额、后果的轻重等方面，结合罪刑相适应的原则，并根据污染环境罪的特殊性，确定违法和犯罪的量化标准，以便对司法机关进行刑事责任的追究。

防治环境污染的关键在于对被破坏环境的修复和防止污染环境行为的再次发生。对于此，我国刑法应该增加罚金刑的数额。我国《刑法》对罚金刑数额的确定，存在着一定的限度。有限度的罚金刑可分成两类：一是建立上下限的制度；还有一种方式，就是按照一定的比例罚款。笔者认为，应该采用比例罚款的方式，具体可以参照《刑法》140条中关于生产、销售假冒伪劣商品的规定。在此基础上，我国现行刑法对环境损害的认定标准，包括对环境损害的认定，立法者可以根据有关的因素来确定其比例，在污染环境犯罪中，可以根据不同的对象，做出不同的规定。鉴于我国的环保法律和法规大多采用了上下限制的方式，因此，在确定污染环境罪的罚金金额时，也要尽量避免行政罚款数额远超过刑事处罚金额。最后在立法上，要重视对行政处罚和刑事处罚的协调，应当尽可能地避免行政处罚重于刑事处罚的规定。对环境违法行为的处罚，要根据《刑法》有关环境犯罪、其他行政法规、地方特殊情况，对数额和标准进行了调整，确保二者的处罚力度协调一致。

2.3完善法律监督

目前，我国环境违法行为中行刑衔接面临着许多困境，究其根本原因在于衔接制度本身存在的缺陷和缺乏有效的监督机制。如果监督机制不具有实际执行的能力，那么不管制度本身有多完善，都不能在实际操作中得到合理的运作。行刑衔接的监督模式包括立法监督、检察监督、行政监督、社会监督等，然而在环境领域，关于行刑的衔接机制的探讨，学术界更倾向于将重心放在检察监督的探讨上。但从历史发展和实际情况来看，检察机关的监督主要是对诉讼的监督，而非对行政执法机构及其工作人员进行一般的法律监督。所以，作为两法衔接中最为重要的检查监督，人民检察机关在行政机关是否移送了或者是否及时移送涉嫌环境违法案件给司法机关问题上缺乏法律依据。因此，在实践中，法律依据的缺失也必然会导致检察机关的监督效果不佳的问题。监督手段有限、监督力度不足是我国检察监督工作的薄弱之处。由于信息的不对称性，使得检察机关难以在单一的途径上发现应当移送而没有移送案件。因此，有的学者提出，在普通的情况下，检察机关只能采取形式审查，而仅仅依靠卷宗审查来进行监督，很难确保监督工作的有效性。

首先，想要充分发挥检察机关对行政执法行为的监督作用，必须在法律层面上完善检察机关依法监督的理论依据，确保检察机关实施其监督权的正当性，使得检察机关对涉嫌环境违法案件移送司法机关的的监督效率和监督效果得到提升，同时也可以避免“以罚代刑”现象的出现，对于环境污染违法行为得到切实惩治。

其次，要在两法衔接中充分发挥法院的法律保障功能；一般情况下，法院都是中立的审判机关，不能提前介入案件，避免提前做出判断，从而影响到司法的公平性。环境犯罪是一种危害社会公众利益的违法犯罪，在环境民事、行政、公益等领域，法院可能掌握环境犯罪案件的线索，为了使环境犯罪得到切实的惩治，从而体现出国家对生态环境的最严厉的保护，因此，有必要通过法律监督来健全刑事处罚与行政处罚的环境保护机制，从而有效的对环境犯罪行为进行打击和规制。本文认为，在实践中可以对法院在审理过程中发现的环境违法案件的线索可能性进行规制，将有关证据移交给公安机关，由公安机关对其进行专门的调查，但在必要时，有关部门应当给予协助。

最后，要健全行政处罚与刑事处罚的环保信息监察平台，将行政处罚与刑事处罚合理衔接。要创新运用好这一平台，充分发挥检察机关的法律监督职能，做到对环境违法案件的行政执法的有效监督。检察机关要和环保、农业、渔业等多个部门一道建立全方位的监察，实现对行政执法全过程实时动态的监督。同时要加强对有关法律文书的审核，及时纠正环境执法机关工作人员的不规范行为。在刑事诉讼中，要加强对环境犯罪的监察，并对相关执法人员和司法人员的滥用职权进行查处，对有嫌疑帮助违法犯罪者逃脱嫌疑的，要立即对其进行调查，并对其追究刑事责任。同时监督信息共享平台运行状况，对信息录入延迟、数据错误等问题进行督促整改。

结 语

“绿水青山就是金山银山”己经成为家喻户晓脍炙人口的话语 ，节约资源和保护环境己然成为我国的基本国策。长江作为我们的母亲河，更应该维护好其生态环境，夯实长江保护的工作基础。但是由于我国长久以来片面追求经济高速发展，忽视环境生态的保护导致环境污染案件频发，环境状况不容乐观。加之与保护环境相配套的法律制度规定不完善，环境刑法的研究并没有很好的跟上保护环境打击犯罪的步伐。环境刑事处罚与行政处罚的衔接研究我国社会发展的必然，也是目前保护生态环境的迫切需要。一方面需要学者进一步关注和研究，另一方面也需要结合实践，避免制度的空转运行从而脱离环境行政执法和刑事处罚的实际。通过对环境行刑衔接程序进行完善，保障环境行刑衔接制度顺畅运行，使环境程序衔接成为行之有效的打击环境违法犯罪的有效手段，为我们获得金山银山的同时，也留存住我们的绿水青山。

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作者简介：万银银（2000. 08-），女，汉族，湖北省荆州市，武汉工程大学硕士研究生，研究方向：民商法.