摘要：为深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，进一步规范公路工程施工分包行为，优化公路建设领域营商环境，交通运输部对《公路工程施工分包管理办法》进行了修订，并发布了《公路工程施工分包负面清单（2024年版）》。现就主要修订条款内容进行解读。

关键词：适用范围 施工分包 施工分包和劳务合作

引言：修订后的《公路工程施工分包管理办法》调整了办法适用范围，优化了施工分包时间节点要求，明确了“主体和关键性工作”范围，将原《办法》中的“专项工程”修改为《公路工程质量检验评定标准》中的“单位工程、分部工程、分项工程”，规范了施工分包单位资格条件，修改了分包合同管理规定，明确了施工分包与劳务合作的界面。

一、调整了办法适用范围

第二条删除了“国省道”，扩大了办法适用范围。补充了“公路工程养护项目施工分包管理规定另行制定”，明确了公路工程养护项目不适用。

二、优化了施工分包时点要求

删除了原办法第十一条“承包人对拟分包的专项工程及规模，应当在投标文件中予以明确。未列入投标文件的专项工程，承包人不得分包。”等内容，在现第八条中明确“承包人按照合同约定或者经发包人书面同意，可以将中标项目中负面清单以外的部分单位工程、分部工程或者分项工程分包给满足相应条件的其他施工单位完成”。

三、明确了“主体和关键性工作”范围

《招标投标法》第四十八条规定“中标人按照合同约定或者经招标人同意，可以将中标项目的部分非主体、非关键性工作分包给他人完成”。法律法规未再对主体和关键性工作进一步说明。

现新增第九条，规定除公路工程施工分包负面清单所列主体和关键性工作不得进行施工分包外，其他工作均可依法施工分包。在修订《办法》的同时，发布了《公路工程施工分包负面清单（2024年版）》，明确了主体和关键性工作内容，其他非主体、非关键性工作可依法依规进行施工分包。

同时对公路工程施工分包负面清单制定职责予以了明确。在全国公路工程施工分包负面清单基础上，根据本行政区域内公路工程建设实际情况，省级交通运输主管部门可将其他不适宜施工分包的路基、路面、桥梁、隧道等工程内容增补进入省级公路工程施工分包负面清单，但不得对全国清单内容进行删减，增补后的省级负面清单应及时报交通运输部。

四、将原《办法》中的“专项工程”修改为“单位工程、分部工程、分项工程”

原《办法》第二十四条规定，专项工程是指省级人民政府交通运输主管部门制定的分包资格中的相应工程内容，对“专项工程”的范围未予以统一明确，各地理解不一。

现依据《公路工程质量检验评定标准》附录有关内容，将原《办法》中的专项工程修改为单位工程、分部工程、分项工程。以桥梁工程为例，单位工程即每座或每合同段桥梁工程，分部工程指基础及下部构造、上部构造、桥面系等，分项工程指分部工程中的钢筋加工及安装、挖孔桩等。

五、规范了施工分包单位资格条件，调整了资格条件制定职责

1、原《办法》第六条、第九条规定，省级交通运输主管部门负责制定分包专项类别以及相应的资格条件，具有相应资格条件的企业可参与有关专项工程的施工分包工作。实践中，各地规定不一。

调整分包资格条件制定职责，删除了原第六条中省级交通运输主管部门负责制定本行政区域施工分包专项类别以及相应资格条件的规定，在现第八条中调整为“对设有资质要求的单位工程，单位工程及所含分部工程、分项工程的分包人应当具备国家规定的相应专业承包资质条件；其他单位工程及所含分部工程、分项工程的分包人应当具备的条件由发包人根据工程实际情况确定”。明确对设有资质要求的路基、路面、桥梁、隧道、交安、机电等，分包相应单位工程或分部工程或分项工程的分包人，均应当具备国家规定的相应专业承包资质；对其他无资质要求的绿化等，分包人应当具备的条件由发包人根据工程实际情况确定，但不得违反法律法规等相关规定。

2、删除了原《办法》“不得分包的专项工程，发包人应当在招标文件中予以明确”。

六、修改了分包合同管理规定

（1）对原《办法》第十三条进行了如下修改：①分包合同示范格式文本，由“按照”改为“参照”。②分包合同报监理人，由“工程实施前”修改为“分包工程实施前”。③分包合同增加了“农民工工资管理要求”。④分包合同经监理人审查同意后，报发包人“备案”修改为报发包人“书面同意”。

（2）原《办法》第十九条删除了发包人应当在发包人应当在招标文件中明确统一采购的主要材料及构、配件等的采购“主体”，删除了“承包人授权分包人进行相关采购时，必须经发包人书面同意”。

（3）删除了原《办法》第二十条承包人与分包人之间履约担保、付款担保的规定。

七、明确了施工分包与劳务合作的界面

1、明确了分包人可将劳务作业分包

原《办法》未对施工分包工程是否可以进行劳务合作进行明确，现修订明确分包人不得将承接的分包工程再进行分包和转包，但可将劳务作业分包给具有施工劳务资质的劳务合作企业。

2、优化了施工分包、劳务合作定义

根据承包人、分包人、劳务合作企业在施工方案编制、施工组织、质量安全进度控制等方面的职责，对施工分包和劳务合作进行了清晰界定。

施工分包：分包人应满足相应条件，自行编制分包工程的施工方案，按照分包合同约定自行组织分包工程的施工，并能独立控制分包工程的质量、施工进度、生产安全等。分包企业对其分包的工程向承包人负责，并就所分包的工程向发包人承担连带责任。分包人与承包人共同享有分包工程业绩，并可用于投标、资质申报等。

劳务合作：承包人或分包人负责施工方案编制和组织实施，并统一控制工程质量、施工进度、主要材料采购、生产安全等。劳务合作企业负责提供相应劳务作业人员和所需机具设备（不限制规模），并按照承包人或分包人要求完成相关工作。劳务合作企业不得以分包人名义申请施工分包业绩。

3、明确了劳务企业携带的机具设备不限制规模

原《办法》未对劳务合作企业是否可携带所需机具以及可携带机具的规模等予以明确，现明确不限制劳务企业携带的机具规模。

4、完善了转包、违法分包、以劳务合作名义进行施工分包等具体认定情形

（1）转包：

原《办法》第十六条只列出了《招标投标法》中明确的两种转包情形。现参考《住房和城乡建设部关于印发建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法的通知》（建市规〔2019〕1号），根据公路工程建设实际，增加了转包认定情形。

（2）违法分包、以劳务合作名义进行施工分包：

原《办法》未对以劳务合作名义进行施工分包的情形情形予以明确，现修订明确劳务合作企业只负责提供相应劳务人员和所需机具，不应计取钢筋、水泥、沥青及其他主要建筑材料款，不应自行负责施工方案编制以及相关试验检测、工程控制测量、工程档案资料编制、质量安全管理等组织实施工作。

结语

交通运输部此次修订《公路工程施工分包管理办法》，制定《公路工程施工分包负面清单》，有效解决了前期公路工程施工分包方面存在的不敢分包、分包时点要求过严、与劳务合作界面不清晰等堵点难点问题。不仅针对性完善了行业管理制度，扩大了施工分包参与者“社会面”，强化了施工分包活动的“阳光化”，对规范市场秩序、保障工程质量和安全具有重要的作用；还满足了中小企业在资质申请、项目投标等方面的业绩需求，对优化营商环境、引导中小企业创新发展也具有十分重要的意义。

参考文献

[1]交通运输部印发修订后的《公路工程施工分包管理办法》[J].招标采购管理，2024（2）：

[2]工程施工分包需规范——李华解读《公路工程施工分包管理办法》[J].中国公路，2012（1）：24-25.