摘要：本研究深度分析了在国土空间规划体系下，控制性详细规划（控规）如何进行转型的机制。通过对现行控规中空间治理，规划衔接存在的问题进行剖析，并结合国土空间规划体系中“多规合一”和“全域管控”的需求，研究了控规从观念、内容、实施管理等方面的变革方向。本文建议从优化编制技术方法，健全动态调整机制和强化公众参与三个层面构建控规转型的实现机制，实现国土空间规划体系下控规科学转型，有助于提高国土空间治理能力和效率，并提供理论和实践参考。

关键词：国土空间规划体系；控制性详细规划；控规转型；转型机制

引言：在生态文明建设和国家治理体系现代化背景下，国土空间规划体系改革是一项重要工作。2019年，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的出台，表明我国国土空间规划体系步入了一个全新阶段。控制性详细规划是城市建设管理中重要法定规划之一，对以往城市发展起着至关重要的作用，然而在全新的国土空间规划体系之下，面对与“多规合一”和“全域全类型管控等”要求不相适应等问题。控规的变革是我国国土空间科学、有序发展、保护和使用的必然选择，对于促进我国国土空间规划体系的有效落实和空间治理能力的提高具有十分重要的意义。对国土空间规划体系下控规转型机制进行深入研究，有利于厘清控规转型方向和路径，确保国土空间规划目标得以落实。

1.国土空间规划体系下控规所面临的形势和问题等内容

1.1规划理念与目标不相适应

传统控规主要面向城市建设与经济发展，注重土地开发强度与经济效益的提高，而对于生态保护和资源节约的关注却不够。在当前国土空间规划体系突出“山、水、林、田、湖、草生命共同体”概念以及生态文明建设大环境下，该概念很难适应全域全要素管控的要求。如一些城市以往控规编制对建筑容积率的过分追求和对生态用地的蚕食，造成了城市生态功能的破坏，违背了国土空间规划体系“底线管控”“生态优先”等宗旨。与此同时，传统控规很少顾及城乡统筹发展的问题，规划范围与内容也仅限于城市建成区，很难满足国土空间规划体系中全域空间治理需求。

1.2规划内容与体系不够和谐

国土空间规划的“五级三类”系统中控规需与上位的国土空间总体规划以及专项规划等有效对接。但现行控规内容重复，矛盾冲突突出。一方面控规中的用地分类标准与国土空间规划中的用地分类并不一致，造成规划数据整合共享的困难。例如，在城市规划用地分类中的“商业用地”与国土空间规划用地分类中的“零售商业用地等”和“批发市场用地”之间存在交叉，这导致了用地性质的界定变得模糊。另一方面控规对于生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”执行不到位，具体地块规划时刚性管控需求缺少细化与传导，使控规很难切实支持国土空间规划体系。

1.3执行管理机制不够健全

控规实施管理对于确保规划落地至关重要，但当前存在不少问题。规划审批时程序烦琐、周期较长，并且缺乏弹性动态调整机制，很难满足城市发展不确定性与市场变化的需求。比如，在城市中有新的产业发展需求或者基础设施建设项目，控规调整通常要经历繁杂的过程，从而造成工程进展缓慢。与此同时，控规执行管理的公众参与也相对薄弱，规划决策很难有效地融入公众意见，从而使控规执行时可能会遇到公众抵触而影响到规划的成功执行。另外，规划监督与评估机制还不够完善，对控规执行效果缺乏实时监控与科学评估，不能及时发现并修正规划执行过程中存在的偏差。

2.控规在国土空间规划体系中的变革取向

2.1理念转型——生态优先，统筹城乡

在当前的国土空间规划体系中，控规应当秉持“生态优先，绿色发展”的核心理念，并确保生态保护在整个规划过程中得到充分考虑。控规编制中优先考虑生态保护红线和永久基本农田保护范围，确定各类生态用地管控要求，约束开发建设活动破坏生态环境。同时加强城乡统筹理念建设，破除城乡二元规划模式，在全域空间上扩大规划范围，统筹兼顾城乡基础设施和公共服务设施布局，推进城乡一体化建设。比如在控规上对城乡交通网络、供水排水等公用设施进行合理规划，以达到城乡资源共享与互补，增强国土空间整体质量与可持续发展能力。

2.2内容转型——强化刚性管控与弹性引导相结合

控规内容需要全面适应国土空间规划体系的需求。在刚性管控上，严格执行“三条控制线”和其他上位规划，对地块用地性质、开发强度和建筑高度等强制性指标进行细化，保障国土空间开发与保护底线不被突破。同时加大对生态保护、历史文化保护的刚性控制，例如明确生态廊道保护的范围与要求，划定历史文化街区保护边界。弹性引导上构建指标动态调整机制，根据不同用地与发展需求类型制定弹性指标与引导性要求。如针对创新产业园区而言，建筑密度、容积率等指标可以适当放宽，适应新兴产业发展对空间多样化的要求，提高控规适应市场变化的能力。

2.3推行管理转型——建立高效协同的实施体系

控规的执行管理要朝着高效协同的方向转变。对规划审批流程进行优化，采用信息化技术对规划审批进行在线办理、并联审批等方式，以缩短审批周期，提高审批效率。建立控规动态调整机制并确定调整条件、流程及责任主体，针对城市发展需求和政策变化造成的规划不相适应问题适时作出合理调整。强化群众参与力度，扩大群众参与渠道，采取听证会和公示等形式广泛听取群众意见，把群众的合理要求融入规划决策中，增强控规群众认同度和执行可行性。

3.国土空间规划体系下控规转型实施机制研究

3.1优化编制的技术方法

引进先进技术手段，增强控规编制的科学性与精准性。利用GIS、大数据和人工智能技术对国土空间中的各种数据资源进行集成，构建空间信息数据库为控规编制工作提供完整、精准的数据支撑。比如利用大数据对城市的人口分布，交通流量等进行分析，对公共服务设施以及交通设施的布局进行合理的布局。在此基础上，利用“双评价”的研究成果，科学地确定城市开发的界限和各种功能区域，保证控规编制与国土空间开发和保护总体要求相一致。

3.2健全动态调整机制

建立并完善控规动态调整机制以确保规划的适应性与灵活性。厘清控规调整触发条件包括重大基础设施建设、产业结构调整和政策法规变化，并在发生上述情形时适时启动规划调整程序。对调整程序进行规范，对调整方案的编制，专家论证，公众参与和审批都制定细致的要求，保证调整过程的正当合规和科学合理。建立调整效果评价机制，跟踪评价控规调整实施效果并总结经验，供后续规划调整借鉴。同时要强化部门之间的协同，构建规划、国土、建设等多个部门联动动态调整机制以提升调整效率与协同性。

3.3强化公众的参与和监督

加强控规转型中公众参与和监督作用。搭建多元化公众参与平台除了传统公示和听证会之外，还需借助互联网和社交媒体拓展公众参与的路径，增强其便捷性与参与的积极性。在编制控规的过程中，广泛地收集公众的反馈，深入了解他们对空间发展的需求和期待，并将他们的合理意见融入到规划中。规划实施阶段鼓励群众监督规划的实施情况，建立举报渠道并及时处理群众反映的问题。

结束语

以国土空间规划体系建设为背景，实现控制性详细规划转型是满足新时期空间治理需要的必然趋势。通过对控规所面临的现状及存在问题进行剖析，厘清观念、内容及实施管理等方面的变革方向，构建优化编制技术方法，健全动态调整机制、强化公众参与和其他实现机制有利于促进控规的顺利变革。

参考文献：

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