摘要：本文针对数字化背景下湖南基层社区应急协同的现实意义、面临困境、机制构建展开研究。首先分析了当前数字化背景下湖南基层社区应急协同在预警体系完善、资源整合提高、主体协同能力方面的重大意义；接着，剖析了湖南基层社区应急协同机制存在的问题，主要包括应急协同管理组织体系不够健全、应急协同预案设置合理度不足、应急协同救援队伍及专业人才相对匮乏、应急协同管理资金投入严重不足、应急避难场所的建设缺乏科学规划、应急常识宣传培训尚需推进等；其次，提出了数字化技术在基层社区应急协同中的应用，包括物联网、云计算、大数据等，分别从组织体系、风险管理、隐患排查、信息共享、资源整合、应急响应、选址规划、宣传培训等方面进行了阐述；最后，探讨了湖南基层社区应急协同机制数字化转型的策略和路径，包括技术支持、数据共享、多方参与等，旨在为湖南基层社区应急协同机制数字化转型提供借鉴。

关键词：数字化；基层社区；应急协同；面临困境；机制构建

基金项目：湖南省社科评审委课题（XSP22YBZ137），湖南省普通高校青年骨干教师培养计划（QG202106）

0引言

近年来，随着我国的信息技术迅猛发展，数字化时代所具有的精准需求、资源整合、联动处置、快速预警等显著特征也让应急管理工作面临着向数字化转型的选择和挑战。基层社区指的是具有相同的生活习惯、交往方式等所形成的人类生活聚集地，社区的意义是为了便于基层政府的管理，党的十九大报告提出“加强社区治理体系，推动社会治理向基层下移”，因此，社区治理也成为中国社会治理的重要组成部分[1]。而基层社区作为人民政府的第一线，对于应急处置的工作有着直接掌控与及时处理的能力。透过2022年年底前后，湖南省基层社区应对新冠疫情，在应急管理方面有着不错的表现，但同时也暴露出来了目前湖南省基层社区在应急协同方面的短板。因此，数字化背景下湖南省基层社区应急协同机制的研究就显得十分重要。而应急协同机制中的应急信息协同机制、应急资源协同机制、应急决策协同机制、应急参与协同机制能够很好的帮助湖南省基层社区应急管理体系的构建。基于国内外相关学者的研究成果，本文基于数字化对湖南省基层社区的应急管理的现实意义以及面对的困境做出分析，旨在完成对湖南省基层社区应急协同机制的构建。

1数字化在湖南省基层社区应急协同中的现实意义

数字化，即是将许多复杂多变的信息转变为可以度量的数字、数据，再以这些数字、数据建立起适当的数字化模型，引入计算机内部，进行统一处理，这就是数字化的基本过程[2]。数字化作为当前新时代的高新技术，影响着人类社会的方方面面，在应急协同领域也发挥着不可或缺的作用。数字化以海量内存、巨大资源、高速快捷、直接可靠等优势特征推动者我国应急管理体系的建设，也提升了我国基层社区应急协同的综合能力。数字化的优势是巨大的，在湖南省基层社区的应急协同机制构建中有着重要的地位，具体体现在以下几个方面。

一是完善应急管理的预警体系。在应急管理方面，基层社区面对的信息量是庞大的，因此，对于大量信息的处理就显得尤为重要了，然而数字化在处理大量数据这一方面有着得天独厚的优势，有着快速处理海量数据的技术能力。预测预警在应急管理的体系中是尤为重要的，但是，经实地研究，湖南省基层社区的预报预警体系存在应急预案机制不健全、预报预警缺乏制度化、应急管理流程不规范等问题[3]。本文的研究对完善应急预案机制和规范应急管理流程有很大的帮助。数字化的成果体现，比如超高清摄像头、高速便捷的通讯设备以及网络虚拟空间等对于湖南省基层社区的应急预警可以展现出巨大的能力。利用数字化的优势，可以迅速的捕捉到危险的讯号，对于危险事故的发展趋势预测，以及预警信号的快速发布。相比较传统的应急预警体系结合数字化的应急管理预警体系可以降低突发危险事故造成的经济损失。

二是提高应急协同资源整合能力。湖南省基层社区机构内部分管职责各不相同，各自获取信息，整理信息，处理信息的内容也各不一样。在面对同一件突发事件时，机构内部的信息需要高度的协同共享，这就要求湖南省基层社区机构内部人员做到信息的及时共享和整合，利用数字化的资源整合功能，对海量信息资源的共享和整合，可以使得社区机构快速的做出应对措施，并根据准确的信息精准的对人力资源、物力资源进行合理分配，最大可能的降低对于资源的浪费，提高应对效率，减少事故损失，做到人尽其能，物尽其用。

三是提高应急管理各主体的协同能力。基层社区发生突发事件时，整个基层社区都需要快速高效的运转起来，这就要求提高应急管理各主体的协同能力。在一个社区中，最重要的主体单位是社区居民。社区居民处于突发事故的前线，是对突发事故最清晰的第一主体，所以发挥社区居民的作用就显得十分重要。数字化快速的线上交流能够最大程度的将社区居民和基层社区的应急管理部门联系起来，这不仅仅能够第一时间救助被困的社区居民，而且还能够帮助应急工作者直接清晰的了解突发事故的目前现状和发展趋势。通过数字化，各个主体之间的密切联系，将会消除大部分的信息孤岛，能够让整个基层社区全部运转起来，各个主体之间权责分明，既做到快速高效的行使权力，也让责任主体更加清晰。

2数字化背景下湖南省基层社区应急协同面临的困境

2.1应急协同管理组织体系不够健全

进入新时代以来，湖南各县（区、市）、应急管理单位的应急管理能力高低不齐，存在应急能力较为突出的地区，也存在应对紧急情况处理能力不足的地区，一些地区应急管理部门的应急管理工作浮于表面，将工作中心放在“建衙门”、“搭班子”的表面工作，没有将应急管理落到实处。很少研究应急管理的有效沟通响应手段和机制，缺乏应对紧急情况的完整反应链条。一些应急单位人员配备存在不专业、数量不足等情况。相关人员专业理论培训存在欠缺、应急管理技能训练不够，整体应急处理能力不突出、无法适应数字化背景下应急协同的要求，难以应对较为复杂的突发公共事件。同级应急单位间各自为战，呼应较少，难以形成优势互补，在人员交流和资源交流上存在不足。地区的整体应急管理力量无法形成合力，造成整体应急协同管理能力不高。

2.2应急协同救援队伍数量少，专业人才相对匮乏

在湖南地区，各个应急处理部门的应急主力人员是对应应急处理部门组建的各类应急队伍。这些部门所组建的应急队伍从数量上来说并不能满足在数字化背景下应急协同处理的数量要求，往往一些地区专业化应急队伍严重稀缺，应急队伍存在数量少，专业化应急设备不足，人员操作应急装备不熟练，队伍整体应急协同处理能力不强。在实际突发事件的协同处理过程中，极容易出现应急处理队伍顾此失彼，队员在繁杂的应急事件中“疲于奔命”，应急协同处理压力很大。应急协同处理队伍数量亟需增加，以应对数字化时代下带来的新的应急协同处理挑战，同时应急队伍在队伍专业性建设，应急协同处理的专业化设备均需要配套提高到位。以应急救援设备为例，一种高性能高科技的应急救援设备可以极大程度上缓解人员紧张，提高应急协同处理能力，在信息交换、资源共享领域发挥数字化装备的力量。

在当下的情况中，应急队伍建设中关键的专业人才数量也很欠缺。从人才培养的角度上出发，目前我国教育体系内针对应急协同处理人才的培养还尚缺乏系统的培养体系，培养结构和培养经验都有提高空间，专业人才产出十分有限，使得应急队伍专业性建设的关键因素--专业人才十分缺乏。在专业人才产出较少的宏观背景下，一些具备本方向的专业人才也容易因为个人兴趣、家庭、薪资的等因素的影响无法全部投入到应急队伍中来，专业人才流失较为严重。在这样的情况下，湖南地区的应急队伍中，专业人才数量不足甚至一些应急处理队伍中都是非专业工作人员，需要在实际应急处理中慢慢摸索经验提高专业处理能力，在缺乏专业理论和人才指导的情况下应急处理能力提高缓慢难以应对随着经济社会发展而出现的各类应急事件。从另一个层面来看，各个队伍中专业人才较少在应急队伍中发挥的作用无法形成明显的合力，无法满足当下的应急处理需要，专业人才在缺乏专业人才的队伍里无法形成以点带面，以专业的理论知识帮助队伍提高应急处理能力，在实际实践中往往在缺少专业人才的应急队伍中，专业人才“势单力孤”，其所学所掌握的专业知识在队伍中话语性不强，在实际应急处理中无法发出专业有力地声音，往往被以实际经验为主的老队员“牵着鼻子走”，无法发挥出应有的专业能力和专业力量。

专业人员的合理配备是应急协同处理时应急队伍建设的关键建设点，只有配套好专业人才应急队伍的专业化建设才能走上专业化、高效化以满足应急处理的要求。专业人才的缺乏不仅对应急处理时的处理能力造成不小的损失而且对于队伍的专业化建设影响巨大，一些先进的应急处理理论无法深入到应急处理队伍队员的思想中，在实际应急处理中的教训也无法经过合理系统地总结而形成宝贵经验，应急队伍建设较为缓慢。因此在湖南地区的应急队伍专业化建设中，专业人才得缺失对队伍建设成长造成了很大的影响，在数字化背景下的应急处理建设中，专业人才的作用将会愈发重要，一些数字化的装备需要专业人才操作，先进的的应急处理念和理论需要专业人才领会消化并向队伍中其他队员传播，达到提高整个应急管理队伍整体应急理论提高，应急处理能力提高的目的。

2.3应急协同管理资金投入不足，来源渠道单一

当前，湖南省应急管理资金投入不足，来源渠道单一，资金投入主要依靠政府财政拨款。根据湖南省应急管理部门预算，应急管理的主要经费来源有：各级财政资金、企业捐赠资金、社会公益组织和个人捐赠资金等。但从各地财政投入情况看，湖南省级财政每年用于基层应急管理工作的经费投入十分有限，大部分基层政府不具备应急管理经费保障能力。除财政拨款外，政府在社会公益组织、企业和个人捐赠等方面的投入也相对较少。同时，由于应急管理工作具有专业性强、技术复杂等特点，对应急装备、技术和人才要求高，相关资金投入不足会直接影响应急协同机制的构建。目前，湖南省应急管理领域的科技创新投入仍需加大，尤其是在应急管理数字化、智能化建设方面的资金投入还不足，且未出台相关文件或规定明确各级政府在数字化背景下对基层社区应急协同机制建设的投入标准、比例及资金来源。

2.4应急避难场所的建设缺乏科学规划

应急避难场所是社区公共安全的重要组成部分，也是社区公共安全的最后一道防线。从目前湖南基层社区的应急避难场所来看，湖南省应急管理部门及各地政府对应急避难场所的建设存在重视程度不够、缺乏系统科学规划等问题。在全国各地，应急避难场所建设水平存在差异，有的地区虽然已经建立了较为完善的应急避难场所，但因资金投入、规划选址等因素的影响，仍有部分地区尚未建成。在湖南一些农村地区，由于经济落后、交通不便等因素影响，在当地建立起了较多的应急避难场所。但由于建设资金投入不足、选址不当等因素影响，这些场所往往达不到应急避难场所应有的标准。

2.5应急常识宣传培训尚需推进

应急常识宣传培训是社区居民在应急处置过程中最容易忽视的一环。突发事件发生后，第一时间了解情况、开展自救和互救是最基本的应对措施，而部分居民却对此缺乏基本认识，特别是对一些容易造成人员伤亡的灾害，如地震、火灾、泥石流等，缺乏必要的应急常识。在社区开展应急常识宣传培训时，重点应放在居民避险自救上。在安全生产领域，重点应放在工人如何避险自救、如何避险逃生上。由于应急常识宣传培训往往是事后的补救措施，往往无法弥补已造成的伤害，因此要加强事前预防和事中处置的宣传培训力度，提高居民应急处置能力和自救互救能力。

3湖南省基层社区应急协同机制的构建

3.1进一步强化应急协同管理的组织领导

第一，要高度重视社区应急管理工作，加强对社区应急管理工作的组织领导。应建立应急管理协调机制，明确各相关部门在应急管理中的职责分工，实现各部门间信息互通、资源共享。应强化各部门之间的协调联动，有效整合政府、社会和社区资源，构建良好的协作治理网络。第二，要建立健全社区应急协同的法律法规。完善社区应急协同制度建设，通过法律法规明确社区应急协同管理的相关责任和义务，并将其纳入社区发展规划中，加强对社区应急协同管理工作的监督。第三，要完善政府与社会组织之间、政府与社区居民之间以及政府与企业之间的联动机制。

3.2加大应急协同处理时的资金支持

各级财政部门应加大应急管理资金投入，可从以下五个方面采取措施[8-12]。第一，预留专项资金：政府可以设立一笔专门用于应急协同处理的资金，以应对突发事件和灾害。这些资金可以用于购买急需的物资、设备和救援工具，支持人员的培训和装备更新等。第二，强化应急基金：建立应急基金，各级政府和企事业单位可以向该基金缴纳一定比例的资金，用于紧急事件的响应和协同处置。这些基金可以根据实际需要进行调配，确保资金的及时供应和协同处理工作的顺利进行。第三，加强政策支持：政府可以制定相应的政策，鼓励和支持各类企事业单位参与应急协同处理工作。例如，给予参与应急救援的企业一定的税收减免或补贴，提供贷款优惠政策等，以增加资金支持的吸引力。第四，引导社会捐助：政府可以加强对社会力量的引导，鼓励社会组织、企业和个人积极捐赠资金用于应急协同处理。提供相应的宣传和透明度，确保捐款的准确使用和效益。第五，深化金融领域改革：改革金融体系，提高金融服务的效率和覆盖面。通过推动金融科技的应用，加强金融机构的风险管理和应急响应能力，提供更加灵活、高效的资金支持。总之，加大应急协同处理时的资金支持需要政府、企事业单位和社会各界的共同努力。通过设立专项资金、完善政策支持、引导社会捐助等多种方式，可以增加应急协同处理的资金来源和使用效率，提高突发事件和灾害的应对能力。

3.3加大隐患排查力度，强化应急风险管理

应急管理是一项系统工程，应以“预防为主、预防与应急相结合”为原则，根据风险评估结果和突发事件的特点，坚持“源头治理、预防为主”，建立健全风险防范机制和应急预案，做到事前有评估、事中有监控、事后有总结。通过建立完善的风险评估系统，做到风险提前预警、提前防范。要坚持“突出重点、兼顾一般”的原则，将风险排查重点放在学校、幼儿园、养老机构等人员密集场所，关注易受自然灾害侵袭的危险区域[13-14]。要加强对老旧房屋等危险区域的安全隐患排查力度，建立健全防灾减灾工作机制和预案，完善相关配套措施。要将风险管理系统嵌入社区，以社区为主体，综合运用大数据、云计算等数字化技术，依托社区信息网络，建立网格化风险排查系统和预警监测系统，对风险源进行动态监测和实时预警。在社区数字化管理平台中设置风险信息管理模块，对网格内的所有信息进行实时动态管理，形成动态风险地图，及时准确掌握风险因素和隐患点分布情况。同时，要对社区内的各类设施进行实时监控、对各类物资进行合理调度和调配、对人员进行安全疏散等，强化应急风险管理。要加强对社区应急物资的储备力度，将应急物资的采购、运输、储备、调拨等纳入数字化平台统一管理。

3.4加快应急救援队伍建设步伐

社区应急救援队伍是应急救援的重要力量，应根据社区内不同居民的特征与需求，打造不同类型、不同层级的应急救援队伍。一是建立“县（区、市）-街道-社区”三级应急救援队伍体系，县（区、市）级以消防安全、地震灾害、生产安全为重点，街道级以火灾预防、防灾减灾为重点，社区以居民应急避险、自救互救为重点。二是将社区内有应急救援需求的单位和组织纳入队伍体系，在队伍管理上注重与辖区内各单位、组织建立联动关系，加强对其协调指导，并建立社区应急救援志愿者队伍，使之成为辖区内应急救援的重要力量。三是对社区内的应急志愿者队伍进行必要的培训，使之成为社区应急救援的中坚力量，并通过政府购买服务等方式，为志愿者队伍提供必要的装备。四是在社区内建立完善的志愿者激励机制，鼓励居民、社会团体、企业和民间组织积极参与社区应急救援志愿服务，并给予其适当补贴与奖励；在社区内开设专门的志愿者服务中心，为有需要的居民提供无偿的应急救援服务；加强对社区应急救援志愿者队伍的培训与管理，定期开展救援知识和技能培训，提升其专业能力与责任意识；加大宣传力度，鼓励居民积极参与社区应急救援工作。

3.5科学规划应急避难场所

应急避难场所是指为应对可能发生的自然灾害或其他事故而设立的可供应急避险和安置受灾群众的临时建筑设施，是人们进行紧急疏散和避难的安全场所。应急避难场所是国家应急体系中的重要组成部分，其建设与管理水平直接影响着我国自然灾害和突发事件的应急响应能力。湖南省要以自然灾害综合风险普查为契机，建立健全法律法规及配套制度，由住建部门牵头，应急、民政、人防、地震、卫生等部门参与，统一制定科学合理的各级应急避难场所长期建设规划，完善应急避难场所的设计、建设、管理、运营等方面的标准规范，加强应急避难场所标准化建设，提出建设统一标准和办法，完善水、电、暖及卫生医疗救助等设施，不断提升应急避难场所建设数量和质量。

加快制定湖南应急避难场所规划。构建以省级为主体，市、县级为基础的社区应急避难场所规划体系。由省应急管理厅会同有关部门组织编制湖南省社区应急避难场所建设规划，市、县级人民政府按照省级应急管理部门的要求组织编制本辖区内的社区应急避难场所建设规划。建立健全湖南省社区应急避难场所管理制度，明确基层组织在社区应急避难场所管理中的职责，强化其在社区应急避难场所中的职能。根据不同类型社区灾害特点，结合居民需求及地域面积大小，确定不同类型社区的避难场所面积及规模，并制定相应的配套制度及服务标准。同时，对各级政府及有关部门在社区应急避难场所建设和管理中的责任进行明确。

3.6抓好应急常识的宣传培训

要加强对社会公众和领导干部的宣传培训。省、市、县三级政府，要对领导干部、应急救援队伍、应急相关人员、公务员，开展有针对性的培训；要制定培训计划，明确各类培训的基本形式、内容和目标[15]。同时，加大公众应急知识宣传普及力度，抓好公众号、短视频、报纸、电视、广播应急知识宣传。社区是居民居住的场所，也是政府与民众沟通的桥梁，社区工作人员必须有一定的应急知识和技能。因此，在进行社区应急协同机制建设时，要加强社区工作人员的培训，提高工作人员的应急知识和技能。在培训内容上，除了一般的安全知识外，要着重加强对突发事件（特别是自然灾害、公共卫生事件和社会安全事件）及各类灾害应急预案的宣传培训。要坚持以人为本，建立“分级分类”培训制度，社区工作人员不仅要对社区居民进行消防知识培训，还要对社区居民进行公共安全和应急管理培训，使社区工作人员在突发事件发生时能够正确应对、及时处理。在培训方式上，要以线上为主、线下为辅，对社区工作人员进行有针对性的培训。同时，可以通过微信、短信等形式加强宣传教育，在居民中普及应急知识。此外，还要将社区应急协同机制建设与社区志愿服务相结合，可以招募有知识、有经验的志愿者组建“应急志愿者团队”，在政府的指导下开展相应的应急救助行动。通过建立健全社区志愿者服务机制，培养一支有责任感、有奉献精神的社区志愿者队伍，从而使其在突发事件发生时能够迅速集结，发挥出更大的作用。

此外，为了提高社区应急协同机制的运行效率和效果，还要建立健全社区应急协同机制运行的监督机制。在这个过程中，要加强对社区工作人员的监督和考核，将其工作业绩与绩效考核挂钩，建立社区应急协同机制建设的奖惩制度。在考核的过程中要突出重点、注重实效，不能一刀切地将社区工作人员纳入到应急协同机制建设中来，而要充分发挥考核的激励作用和导向作用，在提高社区工作人员积极性的同时也提高其应对突发事件的能力。

4结论

从数字化的角度看，基层社区应急协同机制具有以下特征：

（1）数字化技术的应用：数字化技术在应急协同中发挥了重要作用，例如通过智能化监测系统实时获取信息、通过社交媒体平台传播紧急通知、利用大数据分析预测灾害风险等。这些技术有效提高了社区的应急能力和响应速度。

（2）数据共享与协同：建立起社区之间和社区与相关部门之间的信息共享机制，可以提高协同处理能力。数据共享可以使得各方更好地了解灾害情况和资源分配，并共同制定更有效的应急方案。

（3）多方参与与合作：应急协同机制需要各个社区以及相关部门之间密切合作，建立跨部门的工作协调机制，加强信息交流与协同配合，提高应急响应的整体效益。

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