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摘要：传统旅游规划与国土空间规划在用地分类及规划思想上存在不适应，一方面风景名胜区用地分类在国土空间格局下需要进行转换，风景名胜区详细规划无法指导国土空间详细规划旅游用地的衔接，需要进行修编，另一方面，传统观光型旅游资源基本处于生态红线内，管控要求越来越严，旅游用地无法满足。基于此，对旅游区发展及用地管控需转变思维，需由观光型单一资源，转向体验型复合资源类别，在新时期中国式现代化进程中，旅游发展的必然性，需要对未来旅游区及用地规划发展进行明确分类，以推进新格局下的旅游发展。

关键词：旅游用地；复合型用地；资源点

1、研究背景

随着经济的发展，中国式现代化的不断推进，城镇化进程的不断加快，规划类型多样，朝令夕改的问题无法解决，生态问题及粮食安全问题日益严重，为此，党中央国务院进行了一系列的改革，自然资源部组建并发布了《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，统一行使国土空间用途管制及生态修复职责，建立多规合一，五级三类四体系的总体格局，在国土空间规划外不再另外设立新的规划，形成一张蓝图干到底的管控要求，建立了科学有效的规划管理平台，进行动态实施监督。

十九大后国家提出高质量发展及高品质生活的要求，旅游成为了人们生活的必然趋势，从热门的三亚海岛自然旅游到淄博的烧烤人文旅游，从五岳归来不看山，泰山归来不看岳的山岳旅游到夏居山、冬居海的度假养生旅游，人们的旅游方式已经开始从观光延伸到体验度假，从单一性景点打卡到定制式复合体验，观光旅游景点吸引客流量以成为过去，体验式度假已成为发展趋势，在这样的背景下，张家界旅游面临着转型的巨大挑战，传统的观光资源具有较好的生态本底，基本上已划入了生态红线内，管理及发展要求更加严格，发展的空间受到限制，而度假旅游基本又处于起步阶段，如何从观光旅游地走向度假旅游胜地已成为张家界旅游再发展的主要探讨，如何找到度假旅游突破口也成为现阶段旅游发展的核心问题。

张家界政府积极行动，开展了点状供地试点研究，对圈外用地的报批使用进行创新研究，并分析张家界旅游发展方向及用地可行性，选择在七星山片区划定七星山特殊管控单元，包括七星山、天门山、堡子界及天伦养生项目，规划范围6183.7公顷，其中纳入城镇开发边界用地390.1公顷，并将用地纳入张家界市国土空间总体规划特殊管控单元，但七星山片区涉及旅游发展类型多样，开发程度不一、旅游基础设施配套薄弱等问题严重，单纯划为一个管控单元还无法解决实际问题，用地、管理、规划等各种问题都需要进行统筹研究。

2、旅游发展存在的挑战

2.1 用地地类适配性的问题

我国对旅游用地暂时没有明确与国土空间规划的对应关系，旅游用地的细分主要体现风景名胜区总体规划要求中，把建设用地分为甲、乙、丙、丁四类用地，分别为风景区规划用地、风景游赏用地、旅游服设施用地、居民社会用地等。国土空间规划用地分类中主要是商业用地的细分为娱乐康体、商务用地类型等。从风景名胜区规划到国土空间规划用地落实上存在再修编的问题，在编制七星山片区特殊管控单元控制时，天门山属于风景名胜区范围内，由省林业局已批复风景名胜区详细规划，把天门山山上已进行观光旅游的用地进行分类，但在国土空间用地上未体现，在自然资源平台系统没有用地属性，未纳入到共同管理的范畴，造成了违规使用用地的情况。

在发展的过程中，往往旅游区会发生很多的问题，未批先建，违规用地、标准缺失，管理权责不清等问题时有发生，极大的限制了旅游发展，风景名胜区规划中有旅游设施的类别，但新国土空间格局下，对旅游设施用地提及过少，造成专项部门可管，但自然资源部门的用地未进行识别的问题。

在这样的背景下，用地衔接入国土空间规划体系和管理成为了关键问题，国土空间规划必将需要对各类规划的用地分类进行统筹，形成权责统一的国土空间规划体系，这样的体系之下，旅游用地的分类及应用至关重要。以往旅游用地只存在于风景名胜区内，但是在全域旅游及全民旅游的大背景下，旅游资源不单单限制于观光旅游的范畴，更多的从风景名胜区走向了大家的视野之中，进入到体验式旅游范畴，并在乡村振兴的背景下，复合型旅游发展迅速，如水果采摘、花海观光、民宿体验等。对于七星山片区旅游定位已不但是单一型观光旅游，更是张家界未来发展的前景资源，是复合型体验旅游的前沿，旅游用地与国土空间规划衔接性至关重要，关系到未来开发的实施保障。

2.2 以观光走向体验，资源与用地之间的矛盾

旅游发展已经从单一的景点式打卡发展向多样化、定制化的旅游体验，在新的国土空间格局下，具有吸引力，有较大资源优势的自然景点基本具有良好的生态本底，需纳入到生态红线保护范围内，国家公园及地质公园都属于生态功能极重要区，张家界属于世界地质公园，属于重要的生态区，观光类旅游一直是核心产业，随着管理的严格及旅游消费模式的转变，传统门票经济已不再成为主要旅游收入，旅游转型势在必行。如何让绿水青山成为金山银山，是旅游发展的一大问题。风景名胜区分类中主要以观光的自然景观及人文景观为主，基本建立在已有自然资源及历史资源上，就会存在两大问题，一是自然景观在生态红线内，现行配套用地规划困难，二是自然景观开发工程量巨大，难以配套土地，无法利用，资源与用地之前难以匹配，资源转换率不高，或者则会破坏景观，达不到保护和利用的结合。随着体验度假旅游的发展，旅游的体验用地的半自然可开发式增加，比如适宜滑草、滑雪的用地，适宜自然游泳的水域等等，都可以成为体验式旅游资源点，划定旅游业态的分类，在可开发范围，划分可利用用地，达到保护和利用的目的。

七星山片区除天门山属于风景名胜区外，其他用地基本上不涉及生态红线及永久基本农田，但在单一观光及历史资源分类中，存在极少，但在旅游度假及适宜体验活动的用地上，可利用地很多，根据对七星山用地的评价分析及场景感知，对七星山的用地进行选择，不再是单一的资源点为导向，是复合式用地选择，具有景观良好及建设条件的用地选择为可开发利用用地。

2.3 旅游规划用地实施性难点

旅游资源开发利用需要与国土空间规划进行衔接，是关键，不单是空间规划上的衔接，应该是在统筹资源、空间发展、指导建设、保障公共利益上的整合为一张蓝图。原来是依赖于自然资源，是什么资源开发什么产品，规划主要是统筹路线及建设服务配套产品。现在应以旅游需求为导向，进行总体范围内的概念创意和产品业态策划，原来旅游规划及策划做的大而全，先分析市场再定位项目再到业态布局，没有注意到用地的落实，往往规划高大上但是无法落地，进入到国土空间一张图中，发现用地无法实施，不符合三线及其他管控要求，规划成为了一纸空谈。

七星山进行了两次总体规划修编，提出了天空之城的设计概念及理念，但是在最后需要实施的时候，建设需求与现状用地和资源发展无法对应，规划无法指导建设。堡子界项目先后也进行了总体规划和专项规划的编制，但缺少对现状用地的调查，忽视了基础的本底空间分析及评价与用地项目的具体落实位置，与现状建设用地不相匹配，需要再修编；天门山由于风景名胜区与国土空间规划的管理存在不明确的情况，已建设用地在风景名胜区部门已批复，但国土资源部门未确定，形成了违法用地的现状，需要重新编制详细规划。这些旅游规划的思维在新国土空间格局下都形成了无法利用的情况，需要再进行二次统筹。在新的国土空间格局发展下，需要转变规划思维，从旅游资源为导向，转为用地为导向，先确定好资源匹配的用地类型，再重构规划空间，形成科学布局。

3、旅游发展用地的创新性思考

3.1 创新用地分类，增加旅游复合用地

随着旅游的不断发展，生态红线的划定，风景名胜区的发展逐渐完善，需要将风景名胜区用地纳入到国土空间一张图管理，不单是作为专项的纳入，还需要增加旅游用地与国土空间用地的适配性与精准性，明确用地的分类，更好的指导旅游发展和用地的集约节约利用。

根据全域旅游及乡村振兴的发展，农业+旅游，林业+旅游等复合型旅游发展用地越来越多，根据地类属性或者体验模式分类，都不能完全精准确定是哪种用地类型，以何种方式来管理。旅游不单是观光，更有体验及度假旅游的发展用地，需要对用地的划分能定位为观光旅游用地、体验旅游用地及度假旅游用地。融合国土空间用地及风景名胜区用地，完善细分用地类型，分级分类对复合型地块提出管控要求，避免旅游发展“打擦边球”的情况，做好用地适配性融合，指导旅游项目发展，增加旅游复合用地，能够有商业体验用地、配套度假设施用地、体验休闲用地等分类，使产业用地与旅游用地能够更好的发展，促进旅游用地复合型发展，高效利用。

3.2 旅游资源点创新，融入半自然式分类

对观光旅游资源点不单是可观光的分析，需要转变思想，从唯一观光资源吸引力到资源开发成本整体考虑，应该成为聚落式、区域式分析，单个优质资源的综合性考虑，土地虽不是旅游资源，但是在旅游开发中往往土地又是核心要素，没有可利用发展的土地及配套设施用地资源，再好的自然景观无法利用，或开发成本及生态代价巨大，应提早介入，更好保护发展利用资源。

旅游资源点需从观光型向体验型，自然型向半自然型转变，旅游资源收集分类不再局限于固定自然资源点的集合，更应该通过对用地双评价及双评估的应用，多因子叠加分析适宜开发成各种旅游产品的地类资源，在符合三线及国家发展战略的要求下，对可开发用地做出合理的预测，使具有体验价值的也可以成为旅游资源，适宜发展成体验场景的也可以成为旅游用地，把资源单个吸引力转向综合地块，增强土地在旅游资源中的作用。

七星山片区自然资源点不如天门山风景名胜区，但海拔高度高，高山台地用地可开发利用价值高，作为度假型旅游资源具有天然优势。但在其中用地分析中，有些具有核心吸引力的资源，开发成本巨大，如后天门、洗马池等，无交通联系，无用地资源，仅可作为远景观光，但区域有适宜发展成为滑雪和滑草用地资源，应纳入资源分类中，统一规划考虑。对半自然式可利用资源要充分分类，实地调研，做出真正适合旅游统筹考虑的资源分类参考。

3.3 转换规划思维，以用地为导向

新时期国土空间规划对全域全要素进行了分区分类用途管制，并叠加到国土一张图上，是以双评价为基础的国土空间总体格局的考虑，基于对城市用地的全面认知，但旅游规划是以资源为导向的空间规划，在最后的落地性及实施性上具有较大的问题，如用地受三线管控、用地区域基础设施投入较大等问题，旅游市场发展迅速，网红景点较多，造成规划想法过多天马行空，但无法指导实际建设，往往是走一步看一步，造成了重复建设，破坏了景区环境。

因此，旅游规划开发应以用地为导向，基于资源用地的复合型分析后，确定可建设空间，对空间进行创新及用地选择，实现复合型规划。总体思路应为土地本底识别—空间梳理—空间规划—空间重构来进行编制，坚持先底后图，在三区三线的基础上，进行空间的识别，确定范围内的禁止开发、限制开发及适宜开发，对应生态红线、永久基本农田及其他生态保护要求后，选定适宜开发建设用地，认识到旅游热点资源及可体验用地进行结合，科学市场定位，进行总体规划，最后，根据区域位置及交通发展，进行旅游空间的构成，形成旅游发展总体布局。

七星山特殊管控单元作为一个复杂的集合体，内部用地性质有国有林场、风景名胜区用地、城镇开发边界内用地及乡村用地，规划首先应进行用地转换，对现有规划的各总体规划及专项规划用地进行梳理，对应国土空间规划用地分类，形成一张用地底图，对应三区三线及各保护管控要求，划分为禁止开发区、限制开发区及可适宜建设区，对片区资源点进行分类，分为自然资源及半自然资源，形成可适宜开发资源利用图，构建区域基础设施及公共服务设施网络，根据用地资源图对空间进行重构，梳理规划用地合理性研究，统筹项目定位及业态布局，避免同质化，定位天门山风景名胜区，主要为“看”，七星山度假区主要为“玩”，堡子界国有林场为“住”，天伦养生定位为“养”，差异化布局，创新复合式用地及收集半自然资源点指导用地的方针，形成以用地为导向的规划蓝图，确保七星山片区国家级旅游度假区的创新性建设及管理，作为张家界特殊管控单元，担负起张家界旅游转型的重任，完成中国式现代化国土空间规划的创新。

4、结论

在新时期国土空间规划的不断发展和完善中，需要重视对旅游发展用地的分类，旅游资源的开发利用应与生态修复紧密结合，旅游开发的建设离不开生态资源，提早布局，更能避免旅游区内的违规建设，造成旅游资源的浪费和用地的破坏，形成无法修复的后果。七星山旅游资源作为张家界旅游用地发展的导向具有重大的发展意义，如何统筹发展，如何创建度假型旅游目的地，如何解决度假用地需求都在积极的探索，在新形式下的国土空间格局内，势必要统筹市、县、乡三级国土空间总体规划、乡村地区详细规划及各专项规划，其中用地的创新性发展思维至关重要，需要突破其中行政管理界限来统筹管理，以达到一张蓝图干到底的目的，七星山度假区建设属于一项重要旅游发展计划，需要久久为功，不断努力，达到全面的统筹方可建设完善，成为张家界旅游的新名片，国家级旅游度假区的新目的地。

参考文献

[1]何贤杰.加强资源生态管理，建设美丽中国-三论我国应实施资源立国国家战略[J].中国国土资源经济，2013，26（3）：4-8.

[2]潘尧、华乐、疏良仁，国土空间规划指导约束下的风景名胜区规划编制探讨[J].规划师，2019（22）：44-49.

10.基于中国式现代化的国土空间规划创新

作者信息：黄锶（1991.8-）男，本科，湖北恩施，研究方向：国土空间规划

作者信息：万波（1991.1-）男，本科，湖南张家界，研究方向：国土空间规划