摘要：当前我国正处于重要发展战略机遇期，由于日益复杂的国际环境，使得我国发展的不稳定性不确定性增强，习近平总书记在党的十九大报告中同样指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。”开发区作为我国各地区经济发展重要的增长点，也应紧跟时代潮流，作为当地经济在新发展阶段实现转型升级的排头兵。本文国家级开发区沧州渤海新区管委会为实例，通过分析管理体制的运行情况，指出沧州渤海新区管委会管理体制在运行存在的主要问题，包括社会事务负担加剧、非业务性内耗严重、政府间协作效果不佳和专业人才支撑发展不足等问题，通过对存在的问题进行分析发现，开发区管委会体制缺少上层设计和自我设计、与属地政府间利益冲突较大、人才干事创业的环境亟待优化等，造成了目前管委会体制的运行阻力。最后，从以下四个方面给出了开发区管委会体制改革的对策和建议，一是加强上层制度设计，二是创新自我管理，三是优化共建共促机制，四是改进人事管理制度。

关键词：开发区；管理体制；高质量发展

一、沧州渤海新区管委会管理体制现状

（一）沧州渤海新区的发展沿革和组织架构

渤海新区位于河北省东南部沿海，东临渤海，北依京津，南接齐鲁，是首都经济圈的重要节点，是国务院批复的《河北沿海地区发展规划》的重要组成部分。现辖“一市四区”，即：黄骅市、临港经济技术开发区、港城产业园区、南大港产业园区和中捷产业园区，海岸线130公里，是年轻而充满活力的战略新兴地区。

2007年7月，为配合河北省建设沿海经济社会强省的目标，省委、省政府批准沧州市在沿海区域设立渤海新区，整合优势资源、打造经济新引擎的沧州渤海新区正式挂牌成立。2010年，沧州渤海新区升级为国家级经济技术开发区。2011年10月27日，国务院批复了《河北沿海地区发展规划》，标志着河北沿海地区发展正式上升为国家战略，沧州渤海新区迎来了千载难逢的发展机遇。

随着多项有利政策的出台，借着新时代发展的东风。沧州渤海新区逐渐形成了一系列的区域价值，例如：国家级经济技术开发区、国家循环化改造示范试点园区、国家新型工业化产业示范基地、国家海水淡化产业发展试点园区、中国北方深水枢纽性港口、中国物流实验基地等。随着区域价值的形成，沧州渤海新区相继建立了国家级循环经济示范试点园区、临港物流园区、石化产业园区、黄骅汽车产业园区、南大港生态产业园区、北京·沧州渤海新区生物医药产业园区、中捷高新技术产业园区（中欧产业园）、海洋经济产业园区、黄骅港综合保税区、北京科创园渤海新区产业基地、新材料产业园、健康食品产业园、装备制造产业园等13个特色园区。

（二）沧州渤海新区管委会体制运行现状

一是以经济社会发展为主要内容的权责配置。沧州市下放的事项清单是经过了新区管委会根据自身经济战略发展需要分析，并在与市直职能部门多次的研究讨论后确定的，同时在施行过程中会根据实际情况进行动态调整，以便于更好地适应沧州渤海新区的经济社会发展需要。目前，沧州渤海新区管委会承接行政审批事项四十余项，均为经济社会发展相关事项，并在依法依规的情况下，将部分事项的管理对象提升至市级服务对象，即便于管委会围绕沧州渤海新区主抓的项目进行行政审批，其余项目以及未下放事项仍按原来渠道或由市级职能部门审批。

二是以干部交流为主要手段的政府间协作。自沧州渤海新区管委会成立以来，通过挂职、借调、跟岗等形式交流的干部达到180余人次，人员范围涵盖领导班子成员、中层领导干部以及普通干部职工。通过干部交流的方式，管委会与上级职能部门以及属地政府间的协作更加便捷、顺畅。

三是以上下级对应为主要原则的内部分工。相对于建制县（区），为符合管委会经济开发任务的主线、提高行政服务效率，管委会往往在一个内设机构整合多个部门的职能，以达到精简机构、缩短业务流程的目的。沧州渤海新区管委会同样如此，在针对上级分派的任务进行内部分工时，均是简单地按照上下对应的原则参照市级分派职能部门的方式分别派发给管委会各个内设机构，如新区机关党委主要对接市委所辖各部委、市政府内设各部门、市总工会等；新区财政局主要对接市财政局和市发改委；社会事务局主要对接市人社局、市文旅局、市教育局、市卫生健康委、市气象局；行政审批局主要对接市住建局、市规划局、市交通局、市环保局、市应急局、市国土资源局、市市场监督管理局等。

四是以开发公司为主要载体进行经济发展建设。与其他地市成立城投公司一样，沧州渤海新区同样在发展初期就由新区国资委注资成立了河北渤海投资集团有限公司，河北渤海投资集团有限公司作为管委会在沧州渤海新区面相市场化进行经济建设投资，致力于以市场手段实现政府发展目标，是管委会主导沧州渤海新区开发建设的主要载体。

（三）沧州渤海新区管委会体制运行成效

一是城市格局日益清晰——“一主两副多点”。“一主”：是指黄骅新城的主城区，包括黄骅市区、新城核心新区、新城起步区、中捷城区，正在打造功能完善的科教之城、开放之城、宜居之城；“两副”：即港城区和海兴县城，以沧海海洋主题公园为南北交汇点，形成“一海连两城、两副相呼应”的城市形态，成为华北地区知名的滨海水城；“多点”：即结合美丽乡村建设，培育10个经济发达、环境优美、功能完善的小城区。

二是科教事业蓬勃发展。先后建成沧州交通学院（原北京交通大学海滨学院）、北京中医药大学东方学院渤海校区、北京航空航天大学教育学院、河北农业大学渤海校区、渤海理工职业学院、泊头职业学院渤海分校六所高等院校和黄骅市职业技术教育中心一所中专院校，总计在校生25000余名。渤海新区管委会院士工作站、沧州康壮化工有限公司院士工作站、沧州绿源水处理有限公司院士工作站相继成立。中科院过程研究所、清华大学国际技术转移中心、浙江大学化学工程联合国家重点实验室、天津大学技术转移中心、北京化工大学技术转移分中心等科技创新平台争相落户。渤海新区大学科技园、渤海新区“双创中心”、渤海众创空间、新林坡众创空间等“创客乐园”借势创立。

三是文旅产业蓬勃发展。渤海新区的全域旅游发展规划可以用“4+7”来概括，即发展了四色旅游以及七个系列的旅游项目。从横向出发，四色旅游对应不同的文化方向，分别指的是蓝色的海洋文化，红色的英雄文化，绿色的生态文化以及金色的历史文化，囊括了地理文化与人文气息。从纵向来看，七个系列的旅游项目分别指：沧海文化风景区、水城景区、岐口渔家小镇系列景区、南大港湿地景区、中捷东欧风情区、绿色生态系列景区以及历史文化系列景区。

二、沧州渤海新区管委会管理体制存在的问题

（一） 社会事务负担加剧

随着沧州渤海新区项目建设以点带面地持续推进，建设空间与开发领域不断拓展，沧州渤海新区管委会必然需要承担更多层次和规模上的社会事务，各类社会事务的种类与数量也在不断地攀升，沧州渤海新区管委会目前精简化的组织与人力资源配置已基本无法承担日益增加的工作量，目前在无法提升服务效率的情况下，如果继续维持现有内设机构的数量与工作人员的编制，可能无法缓解新区管委会处理社会事务的负担。

（二）非业务性内耗严重

沧州渤海新区管委会内部管理持续向一些完整成型的行政区“看齐”，在人员分工、硬件匹配和办事流程等方面都对标行政区进行，非业务性支出成本也逐渐接近行政区。管理内耗主要体现在三个成本的增加上。一是沟通成本。管委会简单按照单位对接原则进行内部分工，对于是否涉及管委会事务不进行初步辨别，直接交由科室对接办理，看似提高效率，实则内耗严重，沟通层级下移，沟通效率降低。二是配置成本。管委会需配置专门软件和设备以开展社会服务工作，如人员工资管理和财务统发系统、平台督办系统以及造价核定软件等，耗资较大，相对于编制数量上万、辖区人口百万的行政区来说，沧州渤海新区管理事务涉及人员数量相对较少、事务数量同样较少，配置同样软件设备的性价比相对低得多。三是程序成本。管委会参照市委、市政府设置会议议题提审流程，要求提出议题的部门先后组织召开部门会议、分管领导工作会议对议题进行充分的研讨分析并形成相应的会议纪要后再提交上管委会工作会议，环节增多、过程拉长，把扁平的组织结构通过流程设计重塑成层级式结构。非业务性的工作挤占了管委会大量的人力财力，管委会每名工作人员都要在与上级职能部门沟通以及内部审批流程上花费大量的时间精力，也要划拨一部分办公经费用于配置专门的系统设备，这些都影响了管委会主责主业的推进。

（三）政府间协作效果不佳降

在开发区域内，沧州渤海新区管委会与属地政府协同发展，共建共管意识不强，共同对开发区域的各项事务进行管理的能力较弱。从目前来看，尚无能通过自上而下的行政手段把沧州渤海新区和沧州市政府“拧”成“一家人”，共同推进各项工作。加入近年来对渤海新区行政区域的从新划分，政府行政权限变化较大，有些下设科局尚未重新划分行政区域，暴露出不同行政主体间磨合不到位的现象，有些时候会出现属地政府推进工作热情不高、推托等现象。

（四）专业人才支撑发展不足

一是高水平学历人数占比低。管委会 110 余名工作人员中，仅有5人拥有硕士研究生的学历，均为公务员。而大专及以下学历的工作人员人数70余人，整体学历水平偏低。

二是综合型人才紧缺。拿沧海文化风景区的建设项目举例，该项目涉及市政、住建、环保、文旅等多个领域，受人员编制数量和财政能力制约，沧州渤海新区管委往往“以一抵百”，一人身兼数职地高强度开展工作，这就要求管理人员对各领域工作都有所了解并具有相关经验，现实中很难实现。

三是人员流动性大。受沧州渤海新区离沧州市城区距离较远、交通不便以及工作任务繁重等现实问题的影响，管委会人员流动性大，且以流失为主。

三、开发区管委会体制改革的对策建议

（一）加强上层制度设计

一是统筹协调合理化。上级地方政府主持成立开发区领导小组，代表上级政府专门负责统筹本地区的开发区事务，协调开发区管委会与上级职能部门、属地政府等政府间的分工合作。

二是资源共享日常化。上级职能部门具有优势资源、先天资源丰富的特点，应给予开发区管委会力所能及的资源支持，与开发区管委会共享部分资源。例如：人力资源共享、信息资源共享等。

（二）创新自我管理

一是建立管理体制协同创新平台。群策群力共同对管理体制进行创新研究。广开言路，建立服务对象对管委会管理方面所存在问题的反馈渠道，鼓励企业、群众以及管委会工作人员对管委会的管理机制建言献策，管委会广泛收集各方人员的意见，一一研判整合吸收。

二是逐步推进市场化运作。适当地把部分社会事务推向市场。把基本公共服务、社会管理性服务、行业管理和协调性服务、技术性服务、政府履取需要的辅助性事项等适合社会力量承接的服务事项投放市场，减少行政成本，提高行政效率，缓解沧州渤海新区管委会机关事务管理压力、解决管委会大包大揽问题，还可以为企业提供专业化和规范化服务。

（三）优化共建共促机制

上级部门和管委会应主动了解新区政府在开发区发展过程中的利益诉求，优先与属地政府的沟通协调，提前平衡好管委会与属地政府间的利益分配，通过明确权责清单、共商发展、适当补偿等方式，处理好管委会与属地政府间的利益冲突。

（四）改进人事管理制度

一是打破身份壁垒。实施企业化的聘用管理制度，以聘任制取代原来的行政命令和任命制。建立“能上能下”、“能进能出”、“能高能低”的动态管理机制。

二是完善绩效考核机制。建立完善的绩效考核评价系统，将招商引资、项目服务、运营收入等作为重点考核内容，根据考核结果，发放绩效工资、评先评优等，并将考核结果作为职务调整、岗位变动、续聘解聘的重要依据。

三是建立差别化的薪酬体系。建立以绩效为中心、多元化的绩效工资薪酬体系，实行市场化的绩效薪酬制度，可以对身居重要岗位、科研岗位、一线岗位等方面做出巨大贡献的人员提供更具有激励性的薪酬，从而适当产生薪酬差距，实现劳有所获、勤有所偿，由“铁工资”向“活薪酬”的转变，积极营造“待遇留人”、“事业留人”的良好环境。

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作者简介：

赵亮（1992-），男，汉族，河北沧州人，讲师，管理学硕士，研究方向：行政管理、金融可持续发展研究。

付媛媛（1981-），女，汉族，河北保定人，教授，博士，研究方向：行政管理、教育管理。

课题项目：2023年度河北省委机构编制研究课题《开发区管理体制的现状与创新研究——以国家级开发区沧州渤海新区开发区为例》（课题编号：ZJ2023059）