【摘要】湄公河与巴拿马运河两者在国际航道合作开发的经济、水资源、非传统安全、基础设施、港口、航运等各个方面都取得了较好的进展。近年由于国际形势的变化，两者的合作出现了一些新的机遇和挑战。新机遇主要有：借两者合作开发之机能够增进地缘政治影响力、加快两河流域的经济增长、增强基础设施投资的吸引力，等等。新挑战主要有：人才培养体系不完善跟不上发展的需要、地缘政治竞争加剧、国际航道合作程度与深度受到一定的限制，等等。因此，非常有必要对两者合作开发的成功经验与启示进行总结，以利今后加强加深两者之间的合作。本研究认为其主要的经验与启示是：国际航道合作开发应坚持事务共商、项目共建、利益共享等等原则，增强政治互信、建立健全合作统一体的组织领导机构、增强基建合作、建立多样化的合作机制、采用多样化的合作手段并注意合作开发过程的循序渐进而不能强调一蹴而就。

【关键词】国际航道；合作开发；机遇与挑战；经验；启示

湄公河排位世界第七大河流，涵盖大湄公河次区域的有中国、老挝、缅甸、泰国、柬埔寨和越南等六国。其与巴拿马运河的合作开发是两个不同地理区域的国际航道合作议题，湄公河航道是隶属东南亚的河流流域，而巴拿马运河航道则隶属于中美洲巴拿马地峡。随着湄公河与巴拿马运河国际航道合作开发的不断深化，两个地区合作所面临的新的挑战和机遇也逐渐显现出来。本研究旨在能够更好的推动这两个国际航道合作开发成为成功的区域合作典范，对湄公河与巴拿马运河国际航道合作开发的新机遇与挑战进行适时的分析，并在此基础上进一步对其两者合作开发的经验与启示做一定的总结，希望能起到一定的参考指导作用。

一、湄公河国际航道合作的现状简介

流经中国、缅甸、老挝、泰国、越南、柬埔寨6个国家的区域的大湄公河次区域首先是一个地理概念，具有独特的地缘优势和丰富的自然资源，发展前景和开发潜力巨大，由此也彰显出湄公河国际航道合作开发的重要战略地位；其次该次区域也是一个重要的国际政治概念，是“一带一路”倡议下连接中国和东南亚的重要节点。湄公河国际航道在周边国家积极创造的宏观经济政策和微观的社会文化环境等等有利条件下，在经济、水资源、非传统安全以及基础设施等领域合作开发日益增强。其现状大致如下：

1.经济领域合作状况

湄公河次区域的多样化合作和发展措施加速了中国与中南半岛及东南亚国家的开放进程，使得中国与该次区域国家之间经济上的相互依赖和联系日益增强，乃至延伸至整个东盟地区的经济合作。自1992年启动吸引外资以来，大湄公河次区域国家积极借助既有的合作机制，确定了9个合作领域包括交通、能源、电讯、环境、人力资源开发、投资、贸易、旅游和农业[3]，并取得了不错的收效。但由于湄公河下游的缅甸、老挝、越南、柬埔寨等四个国家均属欠发达地区，高等教育和专业技术教育的发展水平比较滞后，教育经费短缺以及教育质量普遍较低，致使人力资源开发在这些国家面临着巨大的挑战和压力。

2.水资源合作领域合作状况

水资源在湄公河国际航道中是最重要的潜在开发资源之一，湄公河流域内的各国都非常重视水资源开发和保护，然而，这些国家却面临着多种待解决的水资源问题。首先，湄公河国际航道现有的区域合作机制，无法有效协调各国在水资源开发与利用方面的分歧，同时也缺乏一种符合当前实际发展需求的、由流域国家共同参与并创建的合作机制[4]。当前，湄公河国际航道合作机制在很大程度上侧重于经济领域，在水资源合作方面却缺乏有效的合作机制。以美国主导的湄公河下游倡议为例，2009年7月，当时的美国国务卿希拉里提出了湄公河下游倡议，她希望通过成员国政府之间的密切合作，让此倡议能够成为“合作伙伴共同应对最紧迫的跨境发展挑战的论坛”。该倡议主要包括一些与环境和气候相关的功能性合作；而日本主导的日本与东盟经济合作伙伴协议则主要集中在政府开发援助方面，则更偏向于经济领域[5]。

3.非传统安全领域合作状况

湄公河国际航道的国家受到历史文化、自然地理、政治、经济、民族和宗教等多种因素的综合影响，导致存在着复杂多样的非传统安全问题，包括跨境犯罪、社会公共卫生、水资源和环境安全、信息网络犯罪等，这些问题深刻的影响着大湄公河次区域的政治、经济和社会稳定。由于湄公河国际航道的非传统安全治理面临着分散和零散的问题，其治理政策、资金、技术、人力和物力的投入分散，因而未能根本解决非传统安全问题[6]。近年来。通过澜沧江、湄公河合作机制，非传统安全治理正逐渐向平台化模式演进，这一转变涉及合作治理内容、结构和参与主体等多个方面，最重要的是，从根本上促进了湄公河国际航道的务实合作，也使得非传统安全问题的解决向好发展。

4.在基础设施等其他领域的合作状况

除以上所述三个易于归类的合作领域外，湄公河国际航道合作开发还涵盖了其他合作领域，如贸易和投资、基础设施建设、旅游以及人力资源开发等。

比较瞩目的是：2017年，在湄公河次区域六国共同推动下，启动了中老铁路和中泰铁路项目，与此同时，中国还与该区域其他合作国家共同开展了铁路规划等方面的合作；2020年12月澜（澜沧江）湄（湄公河）区域产能合作交流对接会线上视频会议举行，参与会议的有中越龙邦-茶岭跨境经济合作区、西哈努克港经济特区、赛色塔综合开发区等16个园区代表；另外，中国与泰国于2020年开展了数字经济合作项目，中国企业帮助泰国培养了一批数字经济行业的人才；2021年11月，中国申请加入了《数字经济伙伴关系协定》，同年泰国表明将会与中国共同加强在数字经济领域的合作。通过促进贸易和投资，湄公河国际航道有望成为一个独立的市场和区域生产基地，吸引来自区域内外的投资者，从而提升其作为投资目的地的吸引力。此外，基础设施建设是湄公河国际航道合作开发的重点领域之一，包括但不限于港口、公路、铁路、工厂和医院等设施。大湄公河次区域壮丽的自然景观和丰富的人文环境为旅游业的发展提供了独特的优势，跨境旅游已经成为湄公河国际航道国家的主要财政收入来源之一，并且仍然具有巨大的发展前景和开发潜力。然而，人力资源短缺一直是制约湄公河国际航道合作开发的主要挑战之一，因此，湄公河国际航道国家有必要增加教育和培训方面的投资，以提高该区域劳动力的技能水平。

二、中国与巴拿马运河国际航道合作的现状

巴拿马运河是连接大西洋和太平洋的关键水道，对于国际贸易和全球经济至关重要，不仅是国际贸易的动脉，在地理、政治和经济等方面也具有相当的意义。巴拿马运河的地理优势在于它是全球最重要的贸易通道之一，它使得船运缩短了原本需要绕过南美洲好望角的航程，大大减少了船舶在大西洋和太平洋之间的通航时间。据统计，船舶通过巴拿马运河由美国东海岸前往西海岸，比绕行合恩角缩短1.2万多千米的航程；船舶从厄瓜多尔通过巴拿马运河前往欧洲，要比其他航线节省至少8000千米的航程[7]。 由于其优越的地缘位置致使其具有相当大的战略性功能并能起到中介和枢纽作用，并作为全球最为重要的海上战略通道之一， 巴拿马运河之战略价值在经济、 政治、 军事等方面均有体现。进入21世纪后，巴拿马运河国际航道合作的广度和深度迅速扩展，中国与巴拿马运河国际航道合作主要集中在以下三个方面，并进而促进了中马两国在贸易、基础设施建设、战略伙伴关系等领域的发展。

1.基础设施领域合作状况

巴拿马运河在基础设施领域与中国的合作比较全面，涵盖了交通、港口、公路、能源、通信、水资源管理、教育、环境保护以及投资和融资等多个领域。其中一个显著方面是中国参与了巴拿马国家的城市轻轨、公路、桥梁等基础设施项目的建设和扩建。这些项目的实施有助于提高巴拿马运河地区的交通和物流基础设施水平，使货物能够更快速、高效地穿越巴拿马运河，促进了贸易和经济的发展。而由于基础设施具有一定的准公共属性或战略属性，其运营主体不可避免受到地缘政治因素的影响，鉴于巴拿马运河的独特战略地位，其在过去的百年建设和运营过程中同样不断受到多方地缘政治因素的干扰，也对中国与其进行国际航道合作的基础设施建设和运营产生了重大影响。

2.港口领域合作状况

中国与巴拿马运河国际航道的港口合作旨在提高港口的效率、扩大港口的能力，以满足双方全球贸易的需求。中马合作以来，巴拿马运河地区的港口不断得到改进，以适应更大型货物船只的需要提高该国际航道的货物吞吐量和运输效率，包括改善码头、装卸设备、仓储设施、堆场管理系统等。早在2017年6月，山东岚桥集团收购并投资兴建了在科隆市开工的玛格丽特岛港项目，建成后的玛岛港将增添4个集装箱专用泊位，年吞吐能力将超2015年科隆港358万标准箱的数据，达到500万标准箱，可满足巴拿马运河国际航道目前和未来的运转和合作开发需求。

3.航运领域合作状况

巴拿马国际航道的扩建对于多个航运市场产生了重大影响，包括美洲东岸到远东、欧洲到美洲西岸、以及美洲东岸到西岸等航线，这一扩建举措影响深远，对全球航运格局具有重要作用。首先，在粮食运输方上，巴拿马运河作为美国、加拿大、阿根廷等主要粮食生产国通往远东和亚洲的重要出口通道，其扩建显著提高了散粮运输船舶的效率和盈利能力，使国际粮食运输变得更加便捷。其次，在成品油运输上，中国目前是亚洲最大的燃料油消费国，巴拿马运河的扩建提高了运输效率，对燃料油运输市场产生了显著的推动作用，有助于确保中国的石油进口便捷。再次，随着巴拿马运河的扩建，海运变得更加规模化，不仅改善了全球矿石和粮食贸易的海运条件，还为中国与拉美国家之间双方的贸易往来提供了更多的机遇和便利。

三、湄公河与巴拿马运河国际航道合作开发的机遇与挑战

中国与湄公河与巴拿马运河国际航道合作开发，促进了沿岸多国之间在经济、海洋、航运、政治、经贸、金融、生态环境等多个合作领域的交往，使得该国际航道合作进入一个崭新的历史阶段。 但与此同时，国际形势的变化必然会对我国与这两个航道的合作产生重大影响，如地缘政治局势变化、国际贸易政策变化以及大国之间的竞争都可能对地区合作产生挑战。然而，这两个航道的合作开发同时又显现出能够增进地区地缘政治影响力、经济增长和吸引基础设施投资等等机遇。因此，机遇与挑战并存将持续成为湄公河与巴拿马运河国际航道合作开发的态势。

（一）机遇

1.增进地缘政治影响力

湄公河与巴拿马运河国际航道均具有国际航道的得天独厚的地理优势：或者是贯穿两个或两个以上不同水系的水道，或者是连接不同区域。湄公河国际航道流域横跨中国、缅甸、泰国等六个彼此相邻的国家，地理位置距离近，为六国彼此深入合作创造了先天性的便利条件。此外，我国的"一带一路"倡议，在湄公河地区采用了一系列谨慎策略和多样合作方式，旨在建立典范性项目和营造“一带一路”的独特品牌效应[8]，而巴拿马运河国际航道全长82公里，连接太平洋和大西洋，相比充满挑战和不可预测气象条件的合恩角航线，该国际航道的开通不仅明显减少了航船在大西洋和太平洋之间的航程时间，且更加相对安全。该两个航道的区域内国家通过合作加强相互往来，加深合作，扩大了与世界的交流，势必进而在世界范围内起到重要的地缘政治影响力。

2.经济增长

国际航道能极大程度上缩减船只海水的航程时间，缩减运输距离，降低运输成本，减少货物损失，在国际贸易中具有重要的经济价值。湄公河国际航道辐射的六个国家都是发展中国家，中国通过该国际航道促进了与其他五国之间的经济交流，开展双边、多边贸易，更是在相关跨境贸易政策方面，针对湄公河国际航道合作开发的实际情况制定了相应的互利政策。同时，巴拿马运河国际航道也因为极大缩短了太平洋与大西洋各个港口之间的航程时间，成为了一条国际航运捷径。据估算，一艘货轮从厄瓜多尔经由巴拿马运河前往欧洲，要比其他航线至少节省8000千米航程[9]，由此也吸引了更多人借助巴拿马运河进行海外投资，间接为巴拿马共和国提供更多的就业率，促进经济发展。

3.吸引基础设施投资

与国际航道进行合作开发需要大规模基础设施投资，包括港口、运输网络、仓储设施和物流中心的建设等，这将大力吸引国内外投资。中国在与湄公河国际航道的合作开发过程中，提出“一带一路”倡议，使得湄公河国际航道次区域国家之间的基建项目增多，且逐渐形成一套体系，吸引了很多资金投资基础设施建设。水利工程方面，仅通过中国企业单独运行或在建50兆瓦以上的大型水电站就超过50家； 2021年12月31日，在澜湄次区域合作中有四项合建铁路均已投入使用并全线通车[10]。此外，还有中越合作在建的三条公路、三座桥梁。巴拿马运河国际航道是世界上重要的航道之一，巴拿马运河每年约有1.4万艘航船通过运河，数量巨大，需要尽可能确保全年每天24小时提供优质服务，避免因为设备原因，造成过大损失。因此在基础设施的维护方面需要投入巨大费用，这也吸引了更多资金的流入。

（二）挑战

1.国际航道合作开发的人才培养体系不完善

在中国与湄公河国际航道的合作开发中，各国就业人员所受的教育程度存在显著差异。自 2016 年到 2023年，澜沧江-湄公河次区域合作框架中的培养人才侧重在职业教育、农业技术等方面的交流培训，参与人员主要为政府间人员和企业间人员，在专项基金项目、合作项目中所参与培训的人员数量和质量都有局限[5]，这些差异在一定程度上引发了高、中技能的人才在交流和培训过程中的不均衡流动问题。巴拿马运河国际航道在此方面则由于巴拿马共和国自身发展限制，高精尖人才和专项培训受限，导致巴拿马共和国对巴拿马运河实际掌控能力有限，且由于相关人才培养体系不完善，人力资源无法得到充分利用。因此，高素质人才的短缺已经成为中国与湄公河国际航道合作开发以及中国与巴拿马运河国际航道合作开发的一个制约因素，亟待需要建立健全双方开发国际航道合作领域中的人才培养体系。

2.地缘政治竞争

国际航道具有极大的战略价值，很多国家都想参与其中合作开发，但不同国家不同的意识形态和不同的政体都会导致各国在国际航道合作开发过程中思考问题的方式和外交手段有所差距，不同国际影响力会让彼此猜忌，一些国家之间甚至存在地缘政治关系紧张状况，等等，这些都会影响到国际航道合作开发的广度和深度。就湄公河国际航道来说，在其次区域所包含的六大国家中，柬埔寨和越南之间曾因领土争端而发生冲突。此外，湄公河地区位于一些大国的地缘政治利益交汇点，大国可能通过提供援助、投资和军事存在来扩大自己的影响力。就巴拿马运河国际航道来说，其是由美国建成，1914年通航，美国于1999年才正式将控制权归还巴拿马共和国。但由于美国控制巴拿马运河国际航道长达80余年，早已将巴拿马运河国际航道视为自己的后花园，会采取一切手段维护自己在该地区的地缘政治和经济利益。

3.国际航道合作程度受限

湄公河国际航道合作领域广泛，次区域内国家在旅游、电信、能源等九大领域已经开展了180个合作项目，例如昆曼公路、中泰铁路、减贫合作项目-老挝象龙村、缅甸的敏彬村等[11] ，同时在交通方面，初步形成“南北走廊、东西走廊和南部走廊”的特点，合建项目数量可观但实施效率却比较低。截止2021年，还有中泰铁路、中缅铁路等合作项目尚未正式开通。而在中国与巴拿马国际航道合作开发中，则主要集中在航运合作、港口合作和基建合作三大方面，在更深层次的人力资源合作、能源合作等方面却存在严重不足，缺少合作机会。此外，巴拿马运河国际航道合作开发中，大国干扰因素影响巨大。尤其是2020年后，中美关系剧烈波动，特朗普政府对中国已然采取了近乎疯狂的围堵和对抗政策，而拜登政府在对华政策和对待全球治理的言行不一现象，等等，都给中巴国际航道的合作带来了不利影响。

四、湄公河与巴拿马运河国际航道合作开发的经验与启示

多年来中国与湄公河以及巴拿马运河国际航道合作开发，已积累了一些可以借鉴的经验，带给了我们一些重要的启示，主要从以下几点来看：

（一）坚持在共商共建共享基础上的互惠互利原则

巴拿马共和国目前正在积极推动实施“2030年国家物流战略”，努力扩展其物流和贸易领域的合作。这一战略与我国的“一带一路”倡议契合，表明巴拿马正在与中国一起探索新的合作机会，以促进双边和地区的可持续发展，使中巴两国成为共建“一带一路”的当然伙伴。此外，湄公河国际航道拥有独特的地理优势，该航道次区域的六个国家位于“一带一路”沿线的交叉点，由此各自又连接了许多其他不同国家和地区。例如缅甸西接印度北接中国东靠泰国南近印度洋；柬埔寨西边泰国，东面越南，北面老挝，西南方向就是印度洋[12] ，成为了多国合作和交流的重要节点，也为“一带一路”倡议的成功实施提供了战略性的支持。要想获得国际航道的合作成功，就一定要充分尊重沿航道各国的主权和经济利益，以“双赢”为出发点和目标。因此，中国与湄公河与巴拿马运河国际航道合作开发，应坚持沿航道各国之间在多方共商、共建、共享的前提下达成互惠互利的原则，坚持寻求以实现双方互利共赢的项目进行合作，使得合作项目成为连接各方利益的纽带，以共享蓝色空间和促进蓝色经济为核心，这样才利于沿航道各国之间进一步开放市场、改善投资环境，消除贸易障碍，促进贸易和投资的便利化，同时实施一系列具有国际示范性和带动性的合作项目。

（二）建立健全各国之间政府层面的协调机制

在中国在与湄公河、巴拿马运河国际航道合作的过程中，必须要有国家政府层面的合作，才能确保合作成功，只有建立健全各国之间政府层面的协调机制，推动湄公河与巴拿马运河国家之间的互联互通，各种合作项目才能顺利实施。中国的方面来看，必须建立政治对话平台以增强与合作国之间的共识，还需要进一步加强与沿航道其他国家之间的政治互信。同时积极主动营造与湄公河次区域内各国以及巴拿马共同良好的政治环境，增加政治对话和合作的频率，以推动中国与此两个航道之间的双边合作快速发展。为此，首先，湄公河与巴拿马运河国家需要建立互信机制，通过外交渠道、高级别对话和合作协议，建立起稳定的政治关系，以确保各方能够在合作中相互信任。其次，各国需要建立起共同制定合作框架的机制，以协调领导并明确合作目标、分工和责任。再次，需要致力于提升国家的政治环境，改进法律和制度，吸引更多的投资和资源流入合作项目。最后，合作项目应注重经济效益，促进贸易、产业和基础设施的发展，使得湄公河与巴拿马运河国家实现真正的经济增长。

（三）合作开发过程要循序渐进不能一蹴而就

湄公河与巴拿马运河国际航道合作跨足多个国家和地区、合作领域广泛而复杂，因此，应根据具体情况将各项合作事务在区分其优先级、难易程度、合作环境的成熟度以及各种条件的基础上，采取渐进的方法逐步推进，逐步深化，确保合作的可行性和有效性。就湄公河与巴拿马运河国际航道合作已有经验来看，合作顺序可以分为以下步骤：首先，从经济领域向非经济领域逐步推进，确保合作始于经济合作领域，然后将其扩展到包括生态环境、社会合作等非经济领域，这样有利于为后面的合作领域提供经验教训，防止多走弯路；其次，以着重改善交通等基础设施为抓手，进一步促进经贸手续的便捷化；最后，引导国际航道的合作从政府层面逐步向更广域的市场和社会层面扩展，以获取更广域的多方利益。

（四）建立并采取多样化的合作机制与手段

湄公河与巴拿马运河国际航道的合作已经经历了从最初的经济合作领域扩展到多个非经济领域的演变过程，在这个过程中，还将这种多领域的合作与相关的法律、经济和政治等多种手段相互配套、相互配合起来发生作用，推动了湄公河与巴拿马运河国际航道合作逐步深化，也使其成为世界区域合作的典范。多样化的合作机制为湄公河与巴拿马运河国家提供了更多的合作机会，有利于从多个方面改善各国之间的彼此关系，并增强国家的谈判能力。多边合作机制的形成还有助于各国在合作中不会受到任何单一国家的主导影响，也为湄公河与巴拿马运河国家提供了外交多样化的基础和依据。这种现状告诉我们，确保国际航道合作的成功需要建立多样化的合作机制并采用多种合作方式，使得合作可以在不同领域和层面充分发挥作用，满足多样化的需求和挑战，并将有助于提高合作的适应性和可持续发展。

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[10]崔野.战略通道视角下中国与巴拿马的运河合作[J].辽东学院学报（社会科学版），2022，24（01）：21-26.

[11]付秋安.新时代“一带一路”建设面临新挑战[J].中国集体经济，2019（03）： 8-10.

崔野.战略通道视角下中国与巴拿马的运河合作[J].辽东学院学报（社会科 学版），2022，24（01）：21-26.

作者简介：1陈筱芳 女，广东外语外贸大学南国商学院 教授 研究方向极地问题

2陈冰儿 女 （通讯作者） 广东外语外贸大学 社会组织与公共管理学院研究生 研究方向公共管理

项   目：2020年度广东外语外贸大学南国商学院极地问题研究中心招标课题：“中俄合作开发北极航道的机遇与挑战研究”

项目编号：20JD005A