摘要：公共权力的行使是政府过程中的重要体现，实际的政府运行的机制、以及机制背后的动态关系，不是静态的一种体制或一个体系，作为一个过程，权利的行使往往会偏离法定政府职权的设定，与静态的、作为体制机制的政府设置中的领导干部在权力行使中存在差距，造成权力的异化，其根本是权力与利益的交织，领导干部利用职务之便去谋取个人私利，受法定之外的“特殊”服务及待遇。要做到反对领导干部特权问题的精准化，首先要明确特权问题的产生机理，思想认知是特权产生的本质原因；体制因素是特权产生的直接原因；监督缺位是特权产生的重要原因。因此要从领导干部与公民群众双方去加强反特权思想教育；深化党政部门体制机制改革；建立健全监督制约机制。

【关键词】政府过程；领导干部；特权

公共权力的行使是政府过程中的重要体现。政府的整个正常运作中，领导干部在其中起着关键作用，关系到政府建设的民主化、法制化，更影响着服务型政府的建设及国家治理现代化的实现。在理想状态下，政府职能部门领导干部的权力是通过法律赋予的，权责相当，而在实际的政府过程中，也就是政府实际运行的机制、以及机制背后的动态关系，都不是静态的一种体制或一个体系，而是一个过程[1]。领导干部的特权通过政府过程表现出来，涉及职务消费、选人用人、经济活动甚至司法领域，其特权是不同于所谓“优先权”的，优先权的一种来源是优先保障权，它是基于人权或基本权利而产生的权利，也是以特殊权利的设置与保护来促进社会公平正义的一种手段[2]。当然，领导干部的特权现象也不完全等同于腐败问题，更多是利用职务之便谋求个人私利，受法定之外的“特殊”服务及待遇。反对领导干部特权实际上是对其利益格局的再调整，也是对其政治地位、经济势能、特殊待遇的再平衡。领导干部特权问题本就是在政府过程中权利的行使偏离法定政府职权的设定，我们所要探析研究的是如何致力于缩小甚至消除政府过程中相对于静态的、作为体制机制的政府设置中的领导干部在权力行使中的差距，使其更接近于公平、正义的价值标准。

政府过程中领导干部特权的产生

我国政府过程包括单一制国家结构形式下条块关系中各权力机构和职能部门之间的关系和互动，同时也是一个政治过程，表现为权力机构与社会团体、个人之间的联系，具体如决策过程、执行过程、监督与反馈过程等。领导干部作为行政主体，在运用权力、推行公共管理，致力于打造有为政府和服务型政府的同时，应明确权力来源，给予自己清晰的角色定位。合理合法的职权是领导者作为“公共人”角色所承担的职责权力，而特权则应归为自利性的“经济人”角色范畴[3]。我国政府组织架构的“职责同构”体系，也就是各级政府根据法定文件或者通过上级政策下达制定实行政策、组织动员，这一过程有很大的自由裁量空间，主要决策领导人能否承担法定职能，实行既定的治理目标意义重大；再者就是公共权力受到公众社会的监督，其行为目标应以实现公众的最大利益为根本。当然，完善的监督体制机制以及有效的监督体系能够防范“特权”所带来的权力寻租，治理低效等问题。

其实，关于领导干部特权形成的原因，很多学者认为首先是中国封建社会的等级观念、官本位意识，上至官员拥权自傲，认为权力至高无上，下至平民百姓思想观念中以为拥有“权力”就是拥有“特权”，这种封建社会残留的印记在一定程度上制约着当代人的思想和行为；其次，随着全球化的发展及我国改革开放的深入，西方社会资产阶级价值观和新自由主义思想等的渗透，影响着一些人价值观的构建，部分领导干部以自身的自由和私欲为出发点，违背我国社会主义核心价值观、背离人民群众，形成功利的个人主义价值观；再者，从特权发生的现象看，其与利益是密切相关的，当然这里荣誉也是利益的一种表现，如果权力与利益不是正相关，那么权力本身对于领导干部来讲并无那么大引诱力。而领导干部特权问题的出现就是在追逐利益的过程中偏离正确的权力运行轨道，不能完全代表人民去行使公共权力，不能正确履行法定范围内的职权，造成岗位职责与私人利益之间不可调和的矛盾。

（1）决策过程

政府过程强调“动态”，在这过程中，我们以政府及其“代表人”领导干部为主体，暂不考虑民主制度下的利益表达过程，从利益综合及在此基础上的政府决策过程入手。决策也即公共政策的制定，是以政府为主导的公共权威机关依据社会公众及社会发展的需求，结合内部资源和外部环境，为解决社会公共问题和合理配置社会公共利益，对公共政策相关信息加工、处理，并提出公共政策方案的决策过程[4]。那么，针对公共政策的决策、解读及传达过程其实存在有很大的自由裁量空间，各级领导干部尤其是地方政府“带头人”会接触到更多具体的公共事务，这使得地方政府过程中的各种政治要素的交互作用的频率非常高。所以，在公共政策的决策过程中，领导干部能否具有独立性，以实现社会整体利益为目标关系着政府形象的塑造。而在实际的政府过程中，存在部分领导干部与非政府团体为伍，以追逐私人利益为目标，利用手中的权力帮助他人谋取不正当利益。比如在城市规划方面，以有利益往来的开发商能够完成的工程项目为基准，做出“适于”城市发展规划的决策。这种决策过程中的违规隐蔽性行为妨害政策目标的实现，在一定程度上又很难被上级决策机关或监督机关直接观测到。

（2）执行过程

权力机关根据公众需求及内外部环境所做出的决策能否达到既定的政策目标关键点在于是否进行坚决有力地执行，政策的执行是公共权力运作中最复杂、涉及面最广的一个环节，不仅涉及组织内部成员之间的互动合作，也涉及政策执行者落实政策时的权益考虑。在政府实际运行过程中，政策执行者应将政策观念形态转化为实际治理效果，不是漫无目的执行政策条款要求，而是理解政策制定的目标及意图，通过转化为实际治理行为而实现预期目标。那么在政策目标的转化过程中，地方政府在保持地方计划与上级或中央政府步调一致的基础上，会因地制宜制定出有所偏移但能落地的实施方案，也即在这个过程中存在某些地方领导干部会出于私人目的对上级下达的政策方案的部分内容进行增添或删减，拖延甚至曲解精神实质。比如贵州省黔东南州岑巩县政府党组成员、原副县长、生态移民局局长陈跃在脱贫攻坚异地搬迁工作中，截至2019年7月全县达到入住条件的移民住房仅有584套，与任务数相差740套，实际搬迁户和搬迁人数只占总计划的24.24%和26.17%，为了不对自己产生负面影响，以自身权威要求职能部门按住房主体建设完成率100%上报，对岑巩县脱贫攻坚工作造成消极负面影响[ 中央纪委国家监委通报八起形式主义官僚主义典型问题，来源：中央纪委国家监委网站]。

（3）监督与反馈过程

监督与反馈环节是政府过程中的最终一环，当然在这个过程中领导干部的特权问题也即权力异化集中体现为权责不对等。从整个权力运行体系来看，决策过程和执行过程权力过强，而监督相对较弱甚至出现缺位现象，这就会给特权的产生留下空间。尤其是在一些地方上，中国的熟人社会网络和差序格局较为明显，看重人际关系，善于构建人际关系网[5]。特权利益主体们通过构建一定的特权关系网形成独立于社会的利益共同体，共享因特权而产生的利益，因此，体系内的监督难以体现其有效的约束力。同时，领导干部自身对官官相护、官商勾结、官学勾结、“官二代”现象的感受均较为强烈，这在一定程度上也反映出特权行为的严重程度，同时折射出干部队伍对于特权问题的负面心态[6]。民众对于领导干部的特权问题同样深有感触，比如其在社会公共服务方面所享受的特殊待遇；在一些本应秉持公平正义的社会公共事件中其亲属子女入学、就业等问题所享有的特殊门路庇护。尽管如此，但社会公众的监督同样难以发挥有效作用，一方面，从部分民众的认知层面看，他们会认为这些事情是“理所当然”，领导干部作为“权力人”，理应享受特殊的服务及待遇；另一方面，即使部分民众感知到自身权益受到侵犯，想要通过一定的途径打破不公正的社会境遇，也会受到一定的阻碍。比如想要通过信访部门解决问题，但其也作为体系内的权力机关，存在相互庇护的行为，甚至信访部门还将零上访作为考核工作的标准，而不会实际去解决民众的问题。

领导干部特权产生机理

（1）思想认知是特权产生的本质原因

从思想认知层面去看特权的产生，一是源于中国封建专制传统，权力至上、等级观念、官本位意识深刻影响着领导干部的思维方式和行为习惯，不平等的观念致使他们有着强烈追逐权力的渴望并最终导致权力的异化。另外，权力的赋予者——人民群众中同样也在一定程度上受到这种思想的影响，他们认为“拥权”即“特权”，究其根本是其等级观念严重，也就是在等级观念的影响下，他们无意识甚至不敢去触碰“拥权者”的特殊利益。所以，在这样的形势下就形成恶性循环，更助于特权思想和特权行为的产生；二是源于中国的人情社会，中国是一个讲人情、看面子、重关系的社会，中国人看重人情是因为个人生活的便利和改变、个人的成长和发迹、家族的兴旺和发达等等都需要人情来打点和疏通[7]。而这里，人情打点的关键在于找靠山、走后门、托关系……其实就是人情与权力的交换。不管是不同层级的领导干部还是普通大众，都希望能有点“关系”，以备不时之需。比如，一些基层干部为了有晋升机会，平常就对上级领导极尽奉承，宴请吃喝、请旅游、充卡消费，每逢年过节或是红白事这样的机会就大肆送礼，以维持特殊关系。而人情社会中，欠了别人的人情就会礼尚往来，“拿人手软，吃人嘴短”就在于此。

（2）体制因素是特权产生的直接原因

从体制机制建设方面去看特权的产生，一是权力分配相对集中，公共权力本身来源于全体社会公众对于权力的让渡，而政府公务人员特别是一些基层领导干部作为权力的行使者缺乏民主作风，搞“一言堂”、“家长制”。随着改革的深入，虽然在一定程度上实现了权力的分化，但是个别领导干部依然想方设法钻制度的“空子”，企图把法定之权变为法外之权；其次，我们说把权力关进制度的笼子，目前来看在一些重要领域和关键环节还缺乏规范性制度。虽然党中央在 2015年印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，但特权本身具有隐蔽性，能否通过既定的制度达到对于特权现象的约束还有待进一步深化落实。当然还存在一些制度只有原则性规定，而没有具体实施措施，比如对“三公消费”，《机关事务管理条例》规定县级以上政府应当将“三公经费”纳入预算管理，并定期公布，但如何公布、公布哪些具体事项等，还有待各地进一步细化。所以，特权行为的发生本身就是成本低、收益高，才使特权现象屡禁不止，编织制度的“笼子”还是至关重要的。

（3）监督缺位是特权产生的重要原因

从各界监督制约方面看特权的产生，有效的监督是“让权力在阳光下运行”的根本保证。然而，现实中却常常存在监督不到位的现象，不仅不能有效遏制特权现象的发生，还会进一步助长搞特权者的侥幸心理。上级由于离得较远，不了解具体情况，往往监管不到；同级监管相对来说较弱，比如人大、纪委、监察部门，他们在人权、财权方面受到同级地方政府的制约，监管往往流于形式；下级在工作上受到上级的领导，人力、财物等方面受到上级的管理，对于上级的监督相对来说较难。即便如此，党内监督在规制领导干部违规行为中仍发挥着主要的作用。社会监督中人民群众往往由于思想认知的影响或碍于情面，或也想“攀关系”，即便发现不合理的特权现象也会保持沉默。党政部门信息公开对于特权行为的约束也是收效甚微，即使在部分地区针对“公车私用”制定了相关的限制措施之后，依然有领导干部私用助理等人的私家车辆，然后变相给予维修保养费用的大额报销；领导干部子女亲属上学就业托关系走后门，也是按照正常程序进行，因此很难被察觉。所以，社会监督很难达到预计监督约束作用。

领导干部特权问题治理建议

（1）强化反特权思想教育

从思想意识入手是解决“特权”问题的根本所在。特权行为的发生受到特权意识的主导，也是“不平等”观念意识的体现。强化反特权思想教育主体不能仅仅针对领导干部，还应该包含公民群众，因为从上文分析结果可以看到如果公民群众不能树立起人人平等的正确理念，同样会在很大程度上助长领导干部特权现象的发生。首先，领导干部要肃清封建残余思想，明确公共权力来源于全体社会公众权力的让渡，作为代理人不应在实际的政府管理实践中丢掉其权力的“公共性”，使其为个人及小团体谋取不正当利益。这就要求加强对于领导干部的教育，创新教育方式方法，除了强化理论学习、运用红色教育资源进行实践教学外，还可以通过公开表彰或惩处相关领导干部的事迹起到典型教育作用。同时加大对于特权行为的惩处力度，改变特权问题的低成本特性，使所付出的“成本”远远高于违纪所得，这样才能从思想上树立不敢行使“特权”的意识。其次，要深化公民群众的思想认识以及法律法规的宣传教育，摒弃中国传统人情社会的深刻影响，树立起公平正义的价值理念，纠正有事“托关系”、“走后门”等不良价值观的引导，在特权现象发生时能够坚决站出来保护自身的合法利益。只有领导干部和公民群众共同抵制特权现象，才能有益于公平正义社会环境的构建。

（2）深化党政部门体制机制改革

体制机制改革首先涉及到的是解决权力过于集中的问题，其中关于领导干部的选拔任用也是关键，从一些腐败案例中我们可以看到部门官员都是通过给上层领导送好处、搞关系等方式达到提升的目的，这就导致他们在工作中产生扭曲心理—“对上不对下”，包括平时考核也是，只要上级领导满意就证明自己工作做得好，把实际解决民众问题，为民众干实事抛之脑后，所以就需要加强干部人事制度改革；建立健全权力运行制度，防范权力过于集中，严格规范各职能部门职责体系，形成各权力单位及各职能部门之间的权力制约，推行党务政务的信息公开，使权力在阳光下运行，阳光是最好的“防腐剂”。但是，我们明白“特权”的产生是因为违反了法律法规、党规党纪，属于权力的“异化”，具有一定的隐蔽性，和腐败问题还存在一定差别，比如把权力关进制度的笼子，这个笼子不仅是“权力清单”这么简单，还应该再细化，也就是说笼子的栅栏还应该更细更密，发现问题解决问题，从制度层面给予强制规定约束，最终构建起党纪国法的天罗地网。

（3）建立健全监督制约机制

目前针对领导干部权力的监督主要有党内监督和党外监督两种形式，只有充分发挥各种监督力量，形成监督合力，才能让特权现象无处遁形。上文中说到，党内监督在规制领导干部违规行为中发挥着主要的作用。比如人大在预决算审批权、质询权等方面要严格控制政府预算，对违反党纪国法的行为责令相关人员作出说明，移交相关机关依法追究其法律责任，行使好自身监督职能；纪委检察机关对违规违纪行为要及时发现，及时处理；但这也需要从制度层面做出特殊规划，给予保障，不能使其受到制约而不能有效发挥其监督职能；再者，面对党外监督，要积极主动将党务政务信息及重大决策向公众公开，并有意去引导公众关注，提高公众的参与度，一是要充分保障监督者人身及利益安全，不能允许出现打击报复行为；其次对待被监督的领导干部出现的违规违纪行为，要严格处罚，使民众能够感知到监督的有效作用。只有如此，才能真正防止领导干部特权行为的发生，而且还可以获得公众的信赖，建立起良性的民众和政府之间的关系。随着时代的发展，网络新闻媒体的监督作用也不可忽视，其特点是实时快速、关注度高，缺点就是信息的准确度需要进一步查验，但总体来说也是我们实现全方位监督的一种有效手段，当网络上出现针对党政干部的不良信息时，不能怕破坏政府及公务人员的形象就大行干涉，想要压制或删掉报道，应该积极主动做的是立即进行核实核查，及时更新事件的调查进度，给予公众满意的答复。

参考文献

[1]朱光磊.当代中国政府过程（第三版）[M].天津人民出版社：200809.

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[4]毕鹏宏.中国转型时期公共政策制定与执行的契合[D].黑龙江大学，2008.

[5]费孝通.乡土中国[M].上海人民出版社：201911.214.

[6]李斌雄，王荣.令人警醒的特权感知：当前领导干部对特权现象感知状况的实证分析[J].廉政文化研究，2015，6（03）：1-14.

[7]翟学伟.人情、面子与权力的再生产——情理社会中的社会交换方式[J].社会学研究，2004，（05）：48-57.DOI：10.19934/j.cnki.shxyj.2004.05.005

作者简介：张也（195.11），女，汉族，河南夏邑，硕士研究生，助教，研究方向：思政教育

基金项目：河南省教育厅人文社会科学廉政专题研究项目（2023LZYB-19）