摘要：在当前深化行政体制改革、切实转变政府职能的关键时期，加强执行力建设，是优化政务服务环境、提高行政审批效能、为经济社会各项事业全面提档进位助力的核心问题。执行力是政府行政的生命力，它的强弱直接反映着政府为民服务的效果，影响着一个地方的发展大局、群众的切身利益以及政府自身的公共形象。当前，连云港市正处于加快发展和深化改革的关键时期，执行力建设是实现“高质发展、后发先至”的必然要求，也是推进“放管服”，提升政务管理服务效能的重要举措。我们必须清醒的认识到政府执行力建设仍然存在着一些不尽人意的地方，课题组通过问卷调研、座谈，对政府执行力现状进行了细致的阐述，分析了连云港市政府执行力不足的原因，并提出提高政府执行力的对策。

关键词：政府执行力   现状  存在问题  对策

执行力是政府的一项重要行政能力，它是指政府对政策决策、制度纪律、法律法规的贯彻落实能力，表现为战略目标和工作任务的实际完成情况。执行力强弱体现着政府的治理能力，影响其服务民众的水平。提高政府执行力是现代国家普遍关注的问题。在西方国家，随着政治制度演进，逐渐出现政府组织膨胀、层级过多、保守封闭和缺乏创新等执行力下降的现象。特别是近年来，西方政治体系运行乱象频发，政策实施无力，社会矛盾增加，这引发了西方政治学界的关注思考，发展出多种关于增强政府执行力的学说。中国的政府执行力在概念、理论和实际运行方面与西方都有根本区别。西方许多学者都承认，中国共产党的非凡执政能力、中国各级政府对政策的强大执行力，是中国改革开放以来实现持续快速发展的重要原因。如今，中国特色社会主义进入新时代，各级政府在贯彻落实中央决策部署、促进经济稳定增长、深化各领域改革、保障和改善民生等方面肩负着更大职责，更加需要增强执行力和公信力，以让人民满意为目标，有力有序地推进工作。因此将增强政府执行力作为一项重要研究课题显得十分有必要。

近几年，围绕“法治、服务、责任” 政府建设，我市在推进依法行政、转变政风行风等方面做了大量工作，取得了明显成效，促进了经济社会发展。但通过近期的调研看到，目前政府效能不高、执行不力的问题仍然比较突出。诸如理想信念不足，作风飘浮，自由散漫、本位主义至上，效率低下等问题的存在，虽然发生在一些部门和少数人身上，不是干部作风的主流，但是它们损坏党和政府的形象。如果任其滋长蔓延，不仅会严重阻碍又好又快发展进程，而且会耽误甚至毁掉一些干部；如果不碰硬较真，我们抓班子带队伍就没有尽到责任，抓发展干事业就没有真正进入状态，就是最大的“失职”和“失误”。提高政府执行力已势在必行。

一、现状评估：政府执行力现状

这是本课题的实证部分，主要以连云港市为个案，包括对县区及乡（镇）政府宏观层面的执行情况和微观层面如教育、发展经济、环保等政策执行情况的调研，主要挖掘其执行不力的原因与阻力。

1.执行刚度不足，导致政令不畅

一是执行坚决程度不高。笔者在调研中发现，当前一些基层政府在执行相关任务时的坚决程度上并不高，如在执行环境污染政策时，认为本地政府执行时的态度是“不太坚决的”有32.41%的受咨询者，认为执行时的态度是“非常不坚决”的更有12%。

二是执行规划落实度有欠缺。笔者在调研中发现，相关人员并不太认同本地政府在执行相关事务方面的规划程度，比如：有31%的人认为本地政府在执行发展地方经济政策时的实施方案“一般”，有15.3%的人认为“不太科学”，有7%的人认为“非常不科学”。

三是执行责任感偏低。在调研中发现，有一些政府人员对上级布置的政策执行任务视而不见，或者“隐性不作为”、逃避责任，在有重大执行任务的时候，一些人员见责任就推，见困难就绕，使得一些政策得不到彻底贯彻，也使得一些执行任务及社会问题久拖不决，造成严重的社会后果。

2.执行速度滞后，导致执行缓慢

一是效率偏低。一些政府工作人员群众观念淡薄，责任意识差，办事拖拖沓沓，对于一些需要急办的事还要认为设卡，本来能够马上办好的事，非要等一等。一些政府中下层人员在执行工作中怕负责任，怕出差错，大事小事都得向领导请示来请示去，相关文件在不同的部门之间转来转去，甚至还要召开各种会议，时间效率十分低下。二是执行拖后。一些政策执行者在执行中从本人、本单位、本地的利益出发，总想搭便车，不愿意付出执行成本，更不愿意承担执行风险，左顾右盼，等待观望。其结果往往是因坐等观望而错失及时执行政策和解决问题的最佳良机。

3.执行力度不足，导致执行乏力

一是有力不执行。比如在执行计划生育政策方面，就有一些基层干部由于对计划生育政策的重要性认知不足，认为这是让人家断子绝孙的事情，在执行中就出现了出工不出力的现象。二是用力不恰当。执行方式粗暴，不懂得灵活执行，造成矛盾冲突加剧，政府的执行力大打折扣。另外，执行简单、僵化，机械的照搬照抄，不结合本地实际，在执行过程中对于下级和群众反映的问题既不研究也不分析，造成的结果是脱离实际、脱离群众。

4.执行高度不够，导致执行结果不达标

一些执行主体在执行相关任务的过程中，既不愿意认真执行，也不愿艰苦奋斗，却又想向上邀功，获取政绩，于是就弄虚作假、虚报浮夸、粉饰太平，无形中降低了实际的执行标准，形成了政府执行活动上自降标准的现象。通过调研显示，相关受咨询者对政府执行政策任务的社效益度还是存在疑问的，有三分之一的人认为政府在执行经济政策、环保政策及执行日常行政事务方面的社会效益为一般，有百分之十的人认为社会效益低。

二、机理探究：影响政府执行力的因素剖析

（一）执行主体的执行力方面

1.政府执行人员认知不足，曲解政策决策，可造成政策决策在执行上的偏差，降低了政府执行力。

一是由于执行主体对相关的任务及政策决策执行的目的、意义和背景认知不足，出现对政策决策的误解，导致对执行采取消极抵触态度。一些政府人员把治理环境污染政策与发展地方经济政策的执行对立起来，认为积极执行治理环境污染政策就是对地方经济发展的损害。

二是由于政府执行人员认知水平不高，对要执行的任务及政策决策的内容缺乏系统、全面的理解，从而出现执行范围和内容方面的偏差。特别是一些基层政府执行人员，对相关执行任务的基本要素包括执行的目标责任、原则、内容、范围、内容缺乏准确把握，在实际执行过程中就会容易出现偏差。

三是由于执行人员认知水平不足，曲解政策决策及任务的执行方法，从而在执行中不能与实际情况相适应，缺乏执行的灵活性和创造性，导致出现执行偏差，影响其执行力。例如，在执行发展地方经济方面，一些地方在学习先进地区建立开发区吸引外资的成功做法后，片面地认为 地方经济就得大办开发区，吸引外资，因而不顾本地的实际情况大量侵占农田、大搞开发区建设，结果却导致外商引不来、土地却被大量闲置的后果。

2.政府执行人员的实际操作能力和实施能力短缺导致政府执行力低下。一些政府执行人员习惯于用老方式、老办法解决问题，或者不能根据不同的情况采取不同的执行方法和手段，不能根据所掌握的人力、物力和财力等资源来选取和使用合适的执行工作，执行方法不当，机械操作，盲目推进，使得政策的顺利贯彻执行遭遇较大的阻力，导致上级政策决策的失真。此外，一些领导和政府人员的科学决策能力欠缺，领导意志决策、个人说了算的决策方式依然占了很大的位置，政府在实际中遭遇不合理的执行，严重影响其最终的执行效果。

（二）执行客体的认知力方面

执行客体就是执行的对象，是政府在政策执行过程中受到直接影响的社会组织和公众。政府政策执行的本质就是执行主体和执行对象之间进行相互作用，相互博弈的过程，就是利益的相互调整，因此，政策执行受到执行客体的影响。政府政策执行不能单方面的依靠执行主体，还要受制于它的服务对象，即与执行客体的认知为有关，而执行客体的认知程度千差万别，他们对政策执行的理解和接受程度，影响到政府执行为的强弱。

（三）执行政策的指导力方面

一是政策方案不合理，与实际情况不相符。政策不切实际，操作性不强，不符合现实情况，理论上可行，在实际中无法执行，这种情况又可以看作是主观原因，即政府官僚主义。

二是政策方案相互打架、不明确。政策方案的具体明晰是政策执行有效的关键所在，不明晰的政策会给政策执行主体带来方向上判断不准确，导致在实践中得不到有效执行，而且会导致政策界限不清以及对政策的随意变通。通过座谈发现有的上级各部门的政策相互打架，政策方案不明晰，导致下级不知道该如何执行。

（四）执行资源的支撑力方面

政策的执行需要充足的资源，否则执行结果不能达到预期的政策目标。执行资源主要有经费、人力资源、信息资源以及权威资源。执行资源不足成为政府执行力提高的严重障碍。

一是财务资源短缺。财务资源即政府执行中所需要的经费资源和物质资源等。财务资源始终都是政府资源的最重要也是最基本的资源，没有充足适用的财务资源做保障，政府根本无法执行公务、执行政策。总体而言，当前政府在执行相关政策方面的财务资源还是不足够的。不少义务教育阶段学校的仪器设备以及图书资料十分贫乏简陋，有的学校没有实验室和仪器室，有的学校图 、音、体、卫等器材很少。

二是政府权威资源缺失。权威资源缺失使政府的执行行动面临着更多的阻力，阻碍了政府执行力的提升。具有较高权威的政府，能够孕育出民众对政府及其制定的决策方案的认同感和信任感。当前政府在应对食品安全、社会治安问题方面的不作为，以及一些工作人员的不良诚信记录，较大的削弱了政府的权威。

（五）执行制度的整合力方面

一是监督机制不完善。第一，当前各级新闻媒体也无法发挥应有的舆论监督作用，因为他们受到了太多的党政干预，手中又没有权力，很少能发挥监督政府的作用。第二，一些民众的知情权、质询权没有得到依法保障，对政府的监督质量不高。

二是缺乏有效评估制约机制。执行活动结束后，没有相应的评估机制对于这次执行进行评估，即使有评估也是流于形式，做表面工作。另外，对执行活动没有实质的奖惩措施，降低了政府执行的效率和质量。还有一些政府执行人员虽然执行了政策，但是政策落实效果有待提高，和预期目标有一定的差距，有的执行者“滥竽充数”，工作不走心，不求质量，这与缺乏有效的评估机制有关。

三、对策思考：提升政府执行力的路径选择

政府执行力是政府工作的关键性要素，提高政府执行力是各地各级政府刻不容缓的任务。提升基层政府执行力需要领导重视、需要经济发展、需要观念更新、需要机制建设、需要借鉴经验，为此提以下几点建议：

（一）引导政府人员树立执行型政府理念

一是树立政府是“执行机构”的思想观念。要彻底转变政府是社会统治机构的思想，要通过各种场合宣传政府的执行性，大力树立政府及其人员的执行精神，树立执行意识和执行责任感，促进他们全方位地努力完成各种执行任务。政府及其人员也应该把执行作为自己的天职，以执行效益的高低作为衡量自己工作水平的尺度。应该探索建立执行问责制，对执行工作中失职人员实行责任追究，提高政府人员的执行效率意识和执行质量意识。

二是树立讲究效能的执行思想。政府人员必须树立企业一样的效率意识，重视执行工作的成本和效益关系，注重执行的时间效率、经济效率、技术效率、配置效率和制度效率，能够高效率地完成执行任务。

三是树立依法行政的法治观念。执行型政府具有依法行政的法治政府取向。执行型政府的核心在于强调政府必须遵守法律、法规、和规章的规定，积极、主动、有效地履行政府的各项既定执行任务，同时，政府在执行各项任务时必须受到法律法规和规章的约束与控制，必须遵循法定、公正的程序来执行。要强化政府人员的法治精神，有必要通过加强法制教育、强化法律制约等途径树立政府人员的法治精神。

（二）提升政府人员执行能力

一是提升理解领会政策的能力。要加强对政策理论的学习，提高政策理论水平；运用科学的政治理论，深入分析政策出台的背景，准确把握政策的内涵真谛，明确执行的重点难点，领会决策的意图，从而确保执行方向不偏、方法对路。

二是提升谋划能力。对急难险重问题，要有具体周密的决策部署、责任到人，做到有思路、有对策、有部署、有落实。对综合性较强的重点工作，既要善于当好主力，更要谋求合力，注重当好组织者、协调者，统筹安排，科学调度，充分发挥各方面的力量，形成齐抓共管的局面。

三是提升落实能力。对有现成经验的，要充分消化吸收借鉴，拿来为我所用；对没有现成经验可学的，要深入调研、认真思考，在实践摸索中把握规律、总结提炼、创出特色。对具体执行人员，一方面要着力提高职业技能，通过不断学习，使执行人员与时俱进地掌握新的执行技术、手段和艺术。另一方面要加强素质培养，提高落实能力。随着我国社会民主化进程的不断深入，政府在社会治理与公共服务过程中，应该更加尊重并顺应治理和服务对象的社会心理和个体情感等因素，学习运用价值引导、舆论宣传、文化传导、说服教育、精神感召等柔性手段，力求以“润物细无声”的方式影响人们的社会行为，转变社会风气。柔性管理手段的应用，立足于人性，顺应了管理对象的心理需求，具有成本较低和效果持续性强的特有优势，有助于将权力演变为权威，获得执行对象的认同、内化并自愿服从。

四是提升解决实际问题的能力。要善于把上级精神同本地实际情况结合起来，从实际出发，根据本地、本单位的资源禀赋、社会结构、产业基础、人力物力情况，确定执行的重点难点、执行的具体措施方法、执行的次序和节奏。具体问题具体分析，有针对性地解决实际问题。

（三）保证政策执行必需的资源

制定的政策目标无论多么明确、多么精细具体，如果负责执行的机构和人员缺乏足够的用于政策执行的资源，执行结果就不可能达到政策规定的要求。经济资源是政府执行中的物质条件。没有充分可靠的物质基础，政府执行就会捉襟见肘，难以维持。因此，政府执行过程中应该首先确保物质基础。信息资源是政府执行的资讯基础。没有准确可靠的信息来源，政府执行往往会差强人意，甚至造成“乱点鸳鸯谱”的尴尬局面。文化资源是政府执行的本土资源，营造和引导正确的文化背景，有利于政府执行工作得到最广大人民群众的支持和拥护，政府执行工作需要在执行之前，执行之中和执行之后，自始至终地把文化资源塑造成推进政府执行的重要基础。

1.经济资源是政府执行中的物质条件。没有充分可靠的物质基础，政府执行就会捉襟见肘，难以维持；因此，政府执行过程中应该首先确保物质基础，正所谓“兵马未动，粮草先行”。

2.信息资源是政府执行的资讯基础。没有准确可靠的信息来源，政府执行往往会差强人意，甚至造成“乱点鸳鸯谱”的尴尬局面。信息是决策的前提，是执行效果的反映，是评价政府执行力的基本依据，为此基层要重视信息的收集、加工与利用。

一是要重视人代会代表和政协委员反映的社情民意。近年来，随着社会的发展，基层人大代表和政协委员更多的来自民间、更多地了解民间、更多地代表民间，他们积极履行代表职责，积极向县乡两级政府反映情况、提供建议、监督政府行为。不是对政府的不信任，反而为政府提高执行力有很大帮助。

二是要保证信访部门健康运转。在基层政府往往没有上级政府那样健全的信访部门，为此必须强化现行履行接待群众来信来访部门的信访职能，并将其作为这一综合部门领导业绩考核的主要组成部分；同时加强内部规章制度完善工作，严格执行激励和奖惩措施，确保群众来信来访得到落实。

3.文化资源是政府执行的本土资源。政府执行工作需要在执行之前，执行之中和执行之后，自始至终地把文化资源塑造成推进政府执行的重要基础。

一是必须创造良好的法治环境，这是保障社会秩序的稳定、减少政府执行活动外在干扰的重要前提。在加紧立法、建立完善法律法制体系的基础上，加强社会执法力度和对民众的法治教育，逐步在广大公众中形成一个遵法守法的广泛共识，增强对政府执行的监督意识和法治意识。

二是树立雷厉风行的机关文化。在官僚文化背景下，政府雇员习惯于顺从和遵守规章制度，对政府公务往往缺少必要的敏感度和紧迫感，凡事都要请示汇报、研究研究，往往直接导致办事拖延、效率低下，扼杀了政府组织的执行力。当前特别要注意培育“马上就办”的机关氛围，提倡用最经济、最科学、最合理、最迅速、最有效的手段，执行落实各项方针、政策和任务，圆满解决人民群众的问题和要求。

三是营造注重执行效能的机关氛围。政府机关一定要培养注重执行落实的工作风尚，各级政府的领导干部一定要摆脱流于形式主义的形象，定下的目标就一定要抓紧实施，部署的工作就要一抓到底，承担了的工作就要确保成效。政府人员一定要力求做到不让布置的工作在自己手上延误，不让差错在自己手上发生，不让政府形象在自己手上受损。在各项工作中，一定要对相关的工作人员严要求、高标准，宁可做一件精品，绝不做十件次品，更不做任何废品。要善抓细节，以细节求深入，以细节促落实，争创一流，精益求精。

（四）完善社会监督机制

一是构建健康、有效的监督网络。坚持中国共产党的领导，完善党的监督、建立以人大监督为主体、舆论监督为辅助的监督体系，打造有权有力的政府监督机构。充分发挥人民代表大会监督和政府监督的作用，以保证监督系统有序高效运转，切实发挥效能。将执行前、执行中、执行后的各种情况都囊括其中，减少盲点和死角，提高监督的效率。

二是重视执行过程的监督。建立检查、评估机制，对政策的执行情况进行跟踪，通过执行过程的监督，掌握政策推行的具体状况，承前启后，为后续推行提供方法论的借鉴和指导。实行政务公开制度，将政府的执行活动置于公众的监督之下。充分利用微博、微信公众号等通讯工具，不定期地发布政务信息，让公众知晓政策的执行、职务的推进过程，增强执行的透明度。

三是注重发挥社会监督主体的作用。让新闻媒介真正成为社会的喉舌，让社会公民评价与之接触的行政机关的工作人员，诸如对社保办事人员的服务态度和服务技能打分，以此监督相关工作人员的工作行为，提高政府机关的办事效率，提高人民满意度。值得注意的是，发挥社会监督主体的作用，离不开政府相关部门的管理和引导，只有在这只“看得见的手”的规整和引导下，社会监督才能科学、高效，有内涵、有深度。

（五）完善政府政策执行机制建设

一是科学界定政府内部各部门的职能，明确各部门和各部门内部工作人员的责、权、利，在合理分工的基础上，打造权责一致的行政管理体系。梳理制定办事流程，简化办事环节和部门之间的流转环节，使各部门之间沟通顺畅，流转通畅，提高部门之间沟通的效率和资源利用率。这是提高政府部门执行力的必要条件之一。

二是在各部门间实行扁平化管理。扁平化管理减少了流转环节和执行层次，简洁、高效，真正方便群众，为群众办实事儿、谋利益。借鉴现今企业流行的发动机文化，推行项目制，将一个个具体的职责或功能规整为项目，提高效率和资源利用率。

三是建立执行绩效评估机制。第一，在考核内容上，得正确处理好与坏，潜绩与显绩的关系，改变过去“一刀切”、“齐步走”的做法。第二，以绩效水平为主要依据，对相应执行人员进行应有的奖惩，以提高其责任意识，激发其积极性和自主能动性，使其自觉按规章办事。第三，加强绩效控制，提高政府执行能力，根据具体执行过程中反馈的结果，分析其不足与主要原因，以便继续提高政府绩效。

政府执行力建设是一项系统工程，需要多方合力。在实际操作过程中，要深挖根源，找出真正的症结所在，然后对症下药，逐一治理。要坚持深化行政体制改革，借鉴国内外先进的管理理念，梳理权力机关和政府机关的关系，理顺政府内部各部门之间的关系。同时，不断提高政府部门工作人员的素质，摒弃官僚主义和官本位，树立以人为本和执政为民的理念，树立责任意识和公共精神，提升服务技能，提高工作效率和人民满意度。此外，还要注意规整制约行政主体行为的外部因素，完善监督机制，不断完善监督制度和相关的法律法规，切实让政府部门各行政主体有法可依、有法必依，从而做到执法必严、违法必究，打造负责、高效的政府形象。

作者简介：吴秋婷（1986.9——），女，汉，江苏连云港人，副主任，中共连云港市委党校 。