摘要：宅基地使用权流转是农村土地制度改革的关键议题。本文围绕宅基地使用权流转展开研究，阐述宅基地使用权概念、性质及特征，剖析“ 三权分置” 下流转现状，指出存在资源浪费严重、非法流转突出、财产价值难以实现等问题。深入探究流转困难原因，提出实现路径。关键词：农民土地权益；宅基地使用权流转；三权分置；用益物权；三权关系；

一、宅基地使用权流转的概述及现状

（一）宅基地使用权的概念及性质

根据《民法典》的相关规定，宅基地使用权是指集体成员对集体所有土地依法享有的占有和使用的权利，即在该土地上建造住宅及其附属设施。宅地基使用权作为我国特殊的产物，具备以下特征：一是特定身份性，宅基地使用权的主体仅限于集体经济组织成员，以户为单位进行分配；二是存续无期限性，只要宅基地之上的房屋存续，该宅基地的使用权不得被任何人以任何原因随意收回；三是社会保障性，宅基地使用权的核心作用是保障农民的基本居住需求。

（二）三权分置背景下宅基地使用权流转的现状

1. 改革试点现状

近年来，我国多个试点地区对宅基地使用权的流转方面进行积极探索，浙江义乌模式以及四川泸县模式作为改革试点的典型实践，为宅基地三权分置改革以及使用权的有序流转带来了一定的经验和启发。这两种模式虽各有不同，但都尝试突破宅基地使用权流转的限制，在保障农民权益的同时，有效提高宅基地的利用率，发挥宅基地的经济价值，增加农民财产性收入， 为完善我国宅基地使用权流转制度提供思路。

2. 司法实践现状

目前我国在立法层面，对宅基地使用权是否应该对外开放流转还没有明确的规定， 各地区也是依照中央下发的相关文件因地制宜的颁布流转政策，司法裁判机关在处理相关案件时多受政策影响，而各地政策又有所不同，因此会出现同类案件，在不同地区裁判结果不同的现象。

三、宅基地使用权流转的困境与原因分析

（一）宅基地使用权流转的困

1. 宅地基资源浪费问题严重

随着城市化进程的加快推进，近年来我国常住人口城镇化率在不断增长，据国家统计局发布的相关数据，至 2024 年末我国常住人口城镇化率达到了 67% ，城镇常住人口达到了 94350 万人，同比增长 0.84 个百分点，而乡村常住人口减少了 1222 万人。正常来说，大量的乡村人口流失，会带来宅基地用地面积的减少，但现阶段我国宅基地用地面积不降反升。

2. 非法流转问题突出

近年来随着房价物价上涨，农村居民在城市安身立命的成本越来越高，个人融资需求也在变高，而农村居民本身具备经济价值较高的财产就不多，抛去承包经营权，就剩下宅基地使用权以及宅基地之上的农房了，为了实现宅基地的财产价值，农户选择违背法律规定，以不合法的方式对外转让宅基地使用权。这种非法流转大多通过私下订立合同的方式进行，没有受到集体经济组织或是公权力部门的监管，容易产生纠纷，不利于社会稳定，也容易出现损害农民权益与集体利益的情形。

3. 财产价值难以实现

宅基地使用权的流转对象可以大致分为集体集体经济组织内部成员和非集体经济组织成员，目前国家禁止宅基地使用权的向外流转。基于宅基地获得的无偿性以及“一户一宅”的规定，内部成员的购买积极性并不高，农村居民很难通过内部流转变现增收， 实现土地经济价值。虽然目前在一些改革试点地区，集体经济组织成员扩张到本行政区域内的集体经济组织，但本质上还是没有扩大流转的空间。宅基地使用权最终沦为“沉睡的资产”无法实现其财产价值。

（二）宅基地使用权流转困难的原因分析

1. 宅基地使用权用益物权权能缺失

从宅基地的设计初衷出发，宅基地使用权是否应该具备收益权或是是否具备完全的收益权是一个有待商榷的问题，学术界对于这个问题的观点还有很大的争议。一些人认为宅基地的居住保障功能和社会福利性质，就决定了宅基地使用权注定要困于占有和使用的境地，因为原本农民在获得该权利的时候就是无偿的，且未规定使用期限。如果农民通过流转使用权平白获得增值利益，有悖于公平平等的原则，毕竟同样作为用益物权的建设用地使用权是在支付合理对价也就是土地出让金的基础上，才流转权利获利的。

2. 流转主体的限制

我国严格把控宅基地使用权的流转范围，即宅基地使用权的转让方与受让方都必须是同一集体经济组织内部成员，突出强调宅基地使用权的身份属性。

3. 宅基地的单一功能限制

根据我国《民法典》以及《土地管理法》的相关规定，宅基地仅限于建造住宅及其附属设施，以保障农民的基本居住需求。这样单一的功能已经难以适应当下经济发展的新形势，综合来看宅基地使用权的对外流转与多元功能变化是一种必然的变化趋势。在这种变化趋势之下，严管与禁止带来的只会带来相反的效果，既不能有效遏制非法流转，也不能提高宅基地的利用率。

4. 宅基地使用权流转缺乏健全的流转机制

首先是在法律制度上，目前宅基地制度改革主要由国务院以及各地政府的改革政策推进，上位法规范仍然明令禁止宅基地以及使用权的流转。缺乏上位法的引导，宅基地使用权的流转始终缺乏合理正当性无法正常发展。

其次是宅基地的产权登记制度不完善，目前还有部分地区没有健全的登记制度，一些地区虽然有登记发证，但对于宅基地面积超标以及一户多宅的情况没有记录解决。

最后是宅基地使用权的市场机制不完善，改革试点工作开展从 2015 年到2025 年十年的时间内，我国仍未形成统一、规范的流转市场。

四、宅基地使用权流转实现路径的框架构建

（一）完善宅基地使用权用益物权权能

在确保宅基地使用权的流转处于农民集体的监管之下后，法律再赋予宅基地使用权相对独立的处分权与收益权。第一，要允许自然人购买农村居民手中的宅基地使用权， 并对购买的数量加以限制，提防炒卖宅基地以及过于集中的情况发生；第二，要允许宅基地使用权抵押，同样采取登记生效主义，在实现抵押权时赋予农民集体以及同一集体组织经济成员优先回购权。第三，要完善宅基地使用权流转的方式，在允许买卖和抵押的基础上，探索更加灵活多元的流转方式例如出租继承等。

（二）适度拓宽宅基地使用权流转的主体范围

拓宽宅基地使用权流转的主体范围是一个逐渐放开的过程，不能一蹴而就全面开放。结合现有改革试点政策，适当突破身份限制，允许本行政区域内非本集体经济组织成员成为流转主体受让使用权，从同一乡逐步拓宽到同一个县同一个市乃至同一个省，最后在宅基地使用权市场繁荣、产权登记制度、流转制度健全、农村居民社会保障体系更加完善的基础下， 再跨越行政区域的限制，允许宅基地使用权在全国范围内流转，建立起全国统一规范的流转市场。

（三）促进宅基地功能转型

1. 宅基地使用权的流转以户有所居为前提

户有所居有两层不同的含义，第一层是农村居民拥有其他居住地方保障基本居住需求，这里的居住地方不一定指宅基地之上的自建房，既可以是共有产权的公共房也可以是独具产权商品房；第二层是对于没有分配到宅基地的农村居民，要通过其他方式保障其基本居住需求。

2. 促进宅基地功能从单一向多元转变

要明确宅基地具备经营用途，从现有实践成果来看宅基地的功能呈现复合多变的发展趋势。对于广大农村地区来说，宅基地的多元功能转变，在一定程度上可以增加当地就业率发展乡村经济。

（四）建立健全的宅基地使用权流转机制

1. 完善宅基地使用权流转登记制度

宅基地使用权的确权登记是其顺利流转的前提条件，要对宅基地使用权的设立、变更、注销等权利状态进行及时登记，宅基地改革背景下，立法上应当确立宅基地使用权的登记作为交易生效的要件。

2. 建立宅基地使用权价值评估体系

根据农村宅基地的复杂性，应该对不同地区不同情况的宅基地使用权采取不同的方法进行评估，对于城郊地区、流转市场繁荣的，可参考周边同类用地的交易价格进行评估；对于偏远地区、流转需求不大的，可综合考量土地开发利用的成本以及基础设施建设的投入成本进行评估；对于具有较高经济价值，例如开发生态或乡村旅游的地区，可综合考量可期待收益以及潜在旅游开发收益进行评估。政府部门要注意通过开展专业培训、专家讲座等活动，培养具备宅基地使用权经济价值评估能力的专业人士，组织成立专业评估机构。

3. 建立规范统一的宅基地使用权流转的官方交易平台

搭建覆盖市、县、乡的多级交易平台，在市级层面设立农村产权流转交易中心，负责统筹管理相关工作，并根据当地流转现状因地制宜的出台相关政策，制定宅基地使用权流转的具体程序细则。

五、结语

宅基地使用权流转作为农村土地制度改革的关键环节，在三权分置背景下机遇与挑战并存。未来随着改革试点工作的不断推进，宅基地使用权流转的制度体系会更加完善，在保障农民权益的基础上，将充分释放宅基地使用权的财产价值，优化宅基地资源配置，实现农村土地制度改革的最终目标。

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作者简介：

通讯作者：明杰穗，女讲师。

第一作者：张佳妮，女2021级法学专业学