摘要：随着数字政府建设进入系统集成、协同高效的新阶段，政务移动应用程序（APP）本应成为提升治理效能、方便群众办事的重要工具。然而，实践中普遍存在的“ 重建轻管” 现象，导致数字赋能在某些领域和层面异化为数字负担。本文以二十届四中全会关于“ 推进国家治理体系和治理能力现代化” 的精神为指导，通过典型案例分析和政策文本解读，深入剖析政务APP“ 建管失衡” 的具体表现与深层成因。研究认为，政绩观偏差、数据壁垒梗阻、运营维护短板以及考核机制扭曲是导致异化的关键因素。在此基础上，提出树立正确数字化政绩观、强化顶层设计与制度执行、完善全生命周期管理等矫治路径，为防治“ 指尖上的形式主义” 、推动数字政府建设回归人民本位提供参考。

关键词：数字赋能；数字负担；政务APP；建管失衡；数字治理

党的二十大和二十届四中全会明确提出，要“深入推进国家治理体系和治理能力现代化”，“加强数字政府建设，提升政务服务标准化、规范化、智能化水平”。“十五五”规划建议进步强调，要“推动数字技术与实体经济、社会治理、民生服务深度融合”，“推进政务数据有序共享和业务协同”，为新时期数字政府建设指明了方向。政务 APP 作为“互联网 + 政务服务”的重要载体，是实现“一网通办”、“指尖办”的关键环节，其初衷在于通过技术赋能，降低制度性交易成本，提升公共服务效率与用户体验，为基层减负，为群众增便利 [1]。然而，在快速发展的过程中，一些地方和部门出现了偏离初衷的现象。《人民日报》2025 年 9 月的两篇报道——《政务 APP，便民才是硬道理》与《莫让“数字赋能”变成“数字负担”》——深刻揭示了当前政务 APP 建设与管理中普遍存在功能虚设、体验不佳、多头填报、数据孤岛等问题，导致技术赋能演变为 " 数字负担 "[2][3]。这种 " 建管失衡 " 现象，即重视前期开发投入而轻视后期运营维护、数据共享和用户体验优化，不仅造成公共资源浪费，更削弱数字治理效能，甚至催生新型形式主义，侵蚀政府公信力，背离了以人民为中心的发展思想[4][5]。

2023 年12 月中办国办印发《关于防治“指尖上的形式主义”的若干意见》，2024 年8 月《整治形式主义为基层减负若干规定》等文件出台，彰显了中央对此问题的高度重视与整治决心。2025 年国务院办公厅印发的《关于健全“高效办成一件事”重点事项常态化推进机制的意见》及《政务数据共享条例》，为进一步规范政务 APP 建设、促进数据共享提供了制度保障。本文通过典型案例分析和政策文本解读，系统梳理政务 APP" 建管失衡 " 的表现形式，深入剖析其生成机理，并提出针对性矫治策略，以期为推动政务APP 健康发展提供决策。

一、数字赋能异化的现实表征：政务APP 的“ 建管失衡” 困境

案例调查发现政务 APP“建管失衡”致使数字赋能异化为数字负担，主要体现在以下三个层面：

（一）群众端：功能虚设、体验不佳与“指尖上的不便”

一些政务APP 在使用过程中出现功能可用性差与“空转”现象。许多政务APP 虽然设立了诸多服务板块，但实际功能残缺，无法实现真正的线上办理。如四川成都刘先生欲通过 " 天府通办"APP 办理二手房过户及水电气联动过户，发现该板块仅提供跳转至PC 端网站的指引，实际无法线上办理。进一步测试发现，除个别事项外，" 新生儿出生 "" 公民婚育 " 等高频服务均无法在线申请，部分板块甚至无实质功能 [2]。该 APP 虽被宣传为 " 掌上办事总门户 "，但存在功能虚设、服务空转问题，用户陷入 " 下载 - 跳转 - 失望 " 的循环，暴露出政务服务平台重建设轻应用、形式大于实效的典型弊病。使得APP的便民价值大打折扣，沦为信息展示的“橱窗”。

多地政务 APP 存在显著同质化与设计缺陷，造成资源浪费与民众困扰。如省级平台" 豫事办 " 与市 " 郑好办 " 均开设社保查询、公积金提取、不动产登记等基础功能，但两者界面设计雷同，操作流程重复，用户需多次填写姓名、身份证号等十余项信息，跳转步骤多达 5 次，而支付宝等平台仅需 3 步即可完成同类操作。洛阳市 " 洛快办 " 与开封市 " 汴捷办 "均开发企业开办专区，但材料清单、审批流程未实现跨城互通，企业跨市迁移需重复提交营业执照等材料，导致商户抱怨 " 数据跑不动，企业干着急 "。平顶山市 " 平顶山政务服务 " 与驻马店市 " 咱的驻马店 " 均设有交通违章处理模块，但处罚标准展示不清晰，用户常因误操作导致申诉困难。此类重复建设导致财政资金浪费，据估算，仅公积金提取功能模块的重复开发成本即达数百万元。更突出的是，各地 APP 数据壁垒森严，如办理新生儿医保参保需在 " 豫事办" 录入信息后，仍需在社区平台重复登记，形成 " 数据孤岛 "。这种 " 表面统一、实则割裂 " 的建设模式，既背离 " 一网通办 " 改革初衷，又加剧群众 " 指尖负担 "，亟待通过顶层设计推动系统整合。

部分政务 APP 存在服务深度不足与形式化倾向。一些 APP 提供的服务停留在浅层信息查询，未能实现业务流程的线上化、智能化。如成都张简寻求法律援助时，APP 仅提供机构地址电话，而非在线咨询或申请通道，其效用甚至不及通用搜索引 cong 部分 APP 直接将 PC 端页面移植到手机端，未做适配优化，导致字号小、显示不全、操作困难[6]。适老化改造也存在“形似而神不似”的问题，仅放大字号而未在内容和服务流程上贴合老年人需求。

（二）基层端：多头填报、重复劳动与“指尖上的压力”

上面千条线，下面一根针，基层干部本来就面临“一对多”的工作局面，任务繁重，政务 APP 的泛滥容易造成基层干部“指尖上的疲劳”。基层干部手机中往往被要求安装多个政务APP，用于不同的工作指令接收、任务上报、打卡签到等。这导致基层干部忙于应对“打卡签到”“拍照上传”等繁琐事务，消耗了大量本应用于深入一线、服务群众的时间和精力。永城史先生手机里同时存在县、市、省、国家四级政务APP 的现象，即是这一问题的缩影。

数字时代的" 重复填表" 跟当年" 表格抗疫" 填表填到手软类似，由于数据壁垒的存在，不同部门、不同层级的 APP 往往要求填报相同或相似的数据。国家网信办调查显示，近 40%的受访者反映存在重复填报问题[7]。这不仅加重了基层负担，也降低了数据采集的效率和准确性，使数字技术本应带来的效率提升被内耗抵消。

APP建完就当"甩手掌柜"，缺失运营维护，遇到问题容易进行责任转嫁。一些APP建成后，缺乏持续的运营、更新和技术支持。如四川自贡“自在办”APP 首页信息更新不及时。当 APP出现故障或服务无法使用时，基层干部往往成为首当其冲的解释者和“灭火员”，承受来自群众的不满，而其维护责任却可能因部门职责不清或资源不足而悬空。

（三）管理端：数据壁垒、协同不畅与“指尖上的孤岛”

纵向数据流通梗阻。下级部门采集的数据难以有效回流，上级部门的数据也无法顺畅共享至下级，导致“数据上得来，服务下不去”的局面，这迫使基层只能要求群众重复上传信息，无法实现“一次采集、多方共享”[8]。

横向数据壁垒森严。部门间数据共享意愿不强、标准不一，如人社与民政系统的婚姻状态核验需重复提交材料，使得综合性政务平台难以真正实现“一网通办”[9]。办理不同部门业务时，经常需要跳转至其他专用 APP 或系统，破坏了服务的连续性和用户体验。这种“系统林立”、“APP 丛生”的状况，是“数出多门”、缺乏统筹规划的直接后果。

二、数字赋能异化的深层成因探析

政务APP“建管失衡”现象并非偶然，其背后是多种因素交织作用的结果。

（一）政绩观偏差与“技术至上”的误区

一些领导干部将建设政务APP、推动工作“上网”本身视为改革创新的标志和显性政绩，热衷于追求 APP 的数量、下载量、点击率等表面指标。这种“重建设、轻应用”、“重显绩、轻潜绩”的政绩观，导致资源向“建”的环节过度集中，而忽视了“管”和“用”的实际效果。同时，存在一种“技术决定论”或“技术迷信”倾向，认为只要应用了数字技术就能自动提升治理水平，忽视了技术背后业务流程重塑、组织协同和制度保障的重要性，使数字赋能停留在工具层面，未能触及治理内核[10]。

（二）体制机制障碍与部门利益藩篱

现有的行政管理体制条块分割特征明显，各部门拥有相对独立的信息系统和数据资源。数据被视为一种权力和资源，部门出于自身利益考虑，缺乏共享数据的动力，甚至设置共享障碍，调查显示， 65% 的政务数据存在共享壁垒[11]。《政务数据共享条例》的出台正是为了破解这一难题，但其落实仍需克服长期的路径依赖。此外，项目制的建设模式容易导致“建管分离”，负责建设的部门与负责运营维护的部门可能不一致，缺乏长效运维的机制保障和经费支持[12]。

（三）顶层设计缺失与标准规范不统一

在政务 APP 发展的初期阶段，缺乏全国性或区域性的统一规划和标准规范，导致各地、各部门各自为政，低水平重复建设。虽然近期政策层面加强了引导，但历史遗留的“存量”APP整合难度大。不同系统间的技术标准、数据格式、接口规范不统一，给数据共享和业务协同带来巨大技术挑战[9]。

（四）考核评价机制扭曲与压力型体制下的执行偏差

对数字政务应用的考核如果过度侧重于登录率、响应率、APP 下载量等量化指标，而非群众实际使用满意度、问题解决率等质性指标，就会引导执行层的行为发生扭曲。在压力型体制下，上级的考核指标成为下级行动的“指挥棒”，为了完成指标，可能出现强制推广、摊派任务等现象，使得数字工具异化为基层的负担，而非赋能手段。“把下载量、点击量视为显性政绩”正是考核机制扭曲的反映[7]。

三、矫治路径：推动政务APP 从“ 建管失衡” 到“ 建管协同”

针对上述成因，必须采取系统性的矫治策略，将“以人为本”的理念贯穿始终，实现政务APP 的“建、管、用”一体化协同发展。

（一）理念纠偏：牢固树立正确的数字治理政绩观

要从根本上纠正“技术至上”和追求表面政绩的错误倾向。引导各级领导干部深刻认识到，数字技术是手段而非目的，其价值在于赋能治理和服务，提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。将用户体验纳入绩效考核体系，建立“需求侧评价”机制，将群众满意度权重提升至60% 以上 [13]。应大力倡导“实绩论英雄”而非“痕迹论英雄”的导向，将评价重心转移到政务APP 的实际应用效果、群众办事便捷度、基层负担减轻程度上来，将“以人为本”贯穿网络办公全过程，是理念纠偏的核心。

（二）制度强基：强化顶层设计、数据共享与整合力度

加强统一规划与标准制定。严格落实《整治形式主义为基层减负若干规定》和《政务数据共享条例》要求，强化国家对政务信息系统的统筹管理。明确政务 APP 建设的原则、范围、标准和审批流程，严格控制新增项目，从源头上避免重复建设。鼓励以省级或市级为单位建设统一的政务 APP 总门户，向下开放权限，整合接入各类服务，逐步关停功能重复、使用率低的“僵尸”APP。

强力破除数据壁垒。《政务数据共享条例》为数据共享提供了法律依据，关键在于狠抓落实。要建立健全政务数据目录体系、共享交换体系和安全管理体系，明确各部门数据共享的责任和义务。通过技术手段和管理机制创新，推动跨部门、跨层级的政务数据高效共享，真正实现“一网通办”、“一表通用”，让数据多跑路，群众和基层干部少跑腿。

建立全生命周期管理机制。改变“重建设、轻运维”的模式，将运营维护经费、人员保障纳入项目预算和常态化财政保障体系。建立政务 APP 的定期评估、动态调整和退出机制，对使用效果不佳、维护不到位的APP 及时进行整合或关停 [14]。

（三）效能导向：优化运营维护与考核评价体系

提升用户体验与需求响应能力。政务 APP 的设计开发应充分进行用户调研，以用户需求为导向，优化界面设计、简化操作流程、确保功能实用易用。加强内容建设和服务创新，提供真正有价值的在线办理功能，而非简单信息堆砌。切实做好适老化、无障碍改造，关注特殊群体需求。推广江苏“苏服办”经验，整合 28 个省级部门 82 个 APP 功能，实现“一个入口、全网通办”[15]。强化智能服务，引入 AI 客服、语义分析等技术，智能应答率达 85% 以上，减少人工干预[16]。

完善科学合理的考核评价机制。降低下载量、点击率等表面指标在考核中的权重，引入第三方评估、用户满意度调查、实际办件量、问题解决率等更能反映 APP 实际效能的指标。建立正向激励机制，对运营效果好、群众评价高的项目予以支持和表扬。

加强宣传推广与使用培训。针对群众特别是农村和老年群体不了解、不会用的问题，应采取多种方式进行宣传引导和操作培训。确保政务 APP“被知道”、“被会用”，才能发挥其应有价值。

四、结论与展望

政务 APP 作为数字政府建设的前沿阵地，其发展状况直接关系到治理效能和公共服务水平。当前存在的“建管失衡”问题，使得数字赋能的美好愿景在某些情况下异化为困扰群众和基层的“数字负担”，其根源在于政绩观、体制机制、顶层设计和考核评价等多方面的深层次矛盾。防治“指尖上的形式主义”，推动政务APP 健康发展，是一项复杂的系统工程。

未来，必须坚持标本兼治、综合施策。短期内，应以《政务数据共享条例》等法规政策落实为抓手，大力推动现有 APP 的清理整合和数据共享，切实减轻基层负担，提升群众办事体验。长期看，关键在于构建起以人民为中心、以效能为导向的数字治理新范式，从根本上扭转“重建设、轻管理”、“重技术、轻服务”的倾向。通过理念更新、制度创新和技术赋能的三轮驱动，方能使政务 APP 真正从“建得好”走向“用得好”、“管得久”，让“数据流”切实汇成惠及广大人民群众的“幸福流”，使数字赋能真正成为提升国家治理体系和治理能力现代化的强劲引擎。

参考文献

[1] 中共中央办公厅，国务院办公厅. 数字中国建设整体布局规划 [Z]. 2023.

[2] 金歆 . 政务 APP，便民才是硬道理 [N]. 人民日报，2025- 09- 01（05）.

[3] 杨平 . 莫让 " 数字赋能 " 变成 " 数字负担 "[N]. 人民日报，2025- 09- 25（07）.

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[5] 翟云 . 政务大数据共享的障碍因素与破解之道 [J]. 电子政务，2020（3）：15- 23.

[6] 谭海波，孟庆国，张楠 . 政府数据开放共享的困境与突破：基于 " 结构 - 资源 - 行动" 框架的分析 [J]. 公共管理学报，2019，16（2）：1- 12+170.

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[13] 世界银行 . 2025 年全球营商环境报告 [R ]. 2025.

[14] 国家信息中心. 中国数字政府建设白皮书 [R ]. 202

[15] 江苏省政府办公厅. 关于推进 " 苏服办" 品牌建设的指导意见[Z]. 2024.

[16] 腾讯研究院 . 政务服务智能化发展报告 [R ]. 2025.