摘要：普通高中新课程改革是我国基础教育改革的重要组成部分，政策执行效果直接关系到改革目标的实现。本文以史密斯政策执行过程模型为理论框架，通过对镇江市普通高中新课程政策执行情况的实证调研，系统分析了政策执行过程中的理想化政策、执行机构、目标群体和环境因素等关键变量。研究发现，镇江市在新课程政策执行中取得了阶段性成效，但仍存在政策理解偏差、执行能力不足、资源配置失衡、评价机制滞后等问题。基于多元利益主体分析和制度变迁理论，本文提出了优化政策传导机制、提升执行主体能力、完善资源保障体系、创新评价监督机制等对策建议，以期为深化新课程改革提供理论参考和实践指导。

关键词：新课程改革；政策执行；史密斯模型；普通高中

一、镇江市新课程政策执行的现状分析

（一）理想化政策：政策目标与实施要求

镇江市教育局根据国家和江苏省新课程政策要求，制定了《镇江市普通高中新课程实施方案》等系列配套文件，明确了本地化的改革目标和实施路径。然而，政策文本也存在一定的模糊性和理想化倾向。部分政策目标表述较为抽象，缺乏具体的评价标准和实施路径；一些政策要求未能充分考虑基层实际，如在师资配备、场地条件等方面的标准设定较高，对于资源相对薄弱的学校而言执行难度较大；政策之间的协调性有待加强，如新课程方案与现行高考制度、综合素质评价与升学选拔等方面尚未完全衔接。

（二）执行机构：组织体系与执行能力

镇江市新课程政策执行形成了“市教育局 - 县区教育局 - 学校”三级实施体系。市教育局作为政策执行的领导和协调机构，负责统筹规划、政策解读、督导评估等工作；县区教育局作为中间执行层，承担政策传导、资源调配、具体指导等职能；普通高中学校作为基层执行单元，是政策落地的关键环节。在执行机制方面，镇江市建立了较为完善的工作推进机制。一是成立了以分管市长为组长的新课程实施领导小组，统筹协调各方资源；二是建立了定期会商制度，及时研究解决执行中的重大问题；三是组织了多轮次的政策培训，提升执行人员的政策理解和执行能力；四是开展了试点先行，以市区重点高中为试点校，探索实施路径，形成可推广经验。学校层面的执行能力呈现分化态势。市区重点高中如镇江中学、镇江一中等，由于办学历史悠久、资源条件优越、师资力量雄厚，在新课程实施中表现出较强的适应力和创新力，能够较好地落实选课走班、分层教学等改革要求。然而，部分县域普通高中和一般高中面临较大困难：一是师资结构不够合理，部分学科教师配备不足，难以满足多样化选课需求；二是教学设施相对滞后，功能教室、实验室、信息化设备等硬件条件难以支撑新课程实施；三是教师培训有待加强，部分教师对新课程理念理解不深，教学方式转变不到位。

（三）目标群体：教师与学生的反应

教师作为政策执行的直接实施者，其态度和行为对政策效果具有决定性影响。调研发现，镇江市普通高中教师对新课程改革总体持支持态度，认同改革的价值取向和目标追求。特别是青年教师表现出较强的改革意愿和创新意识，积极参与新课程培训，主动探索新的教学方式。但教师群体也存在一些担忧和困惑：一是工作负担加重。选课走班、分层教学等新模式增加了教学管理的复杂度，教师需要投入更多时间和精力进行课程设计、学生指导、作业批改等工作。二是专业能力不足。部分教师对新课程标准理解不够深入，对核心素养培养的教学策略把握不足，在跨学科整合、项目式学习等新型教学方式上缺乏经验。三是评价压力较大。在现行高考制度下，教师面临素质教育与应试教育的双重压力，担心过度强调素养培养会影响学生的考试成绩和升学率。学生作为改革的受益者和参与者，对新课程政策的反应较为积极。调查显示，多数学生欢迎课程选择的多样化，认为能够根据自己的兴趣和特长选择课程，有助于个性发展。选课走班制度得到了学生的普遍认可，认为这种方式增强了学习的自主性和灵活性。

二、政策执行中的问题与深层原因分析

（一）主要问题

第一，政策理解存在偏差，执行出现变通与走样。部分学校和教师对新课程理念的理解停留在表面，将改革简单等同于课时调整、选课走班等形式变化，而未能深刻把握以学生发展为中心、培养核心素养的实质内涵。在执行中出现选择性执行现象，对容易实施、不影响升学的政策积极落实，而对需要深层变革、可能影响短期成绩的政策则消极应对。[1]

第二，执行能力不足，改革措施难以深入推进。一是教师队伍结构性短缺与能力不足并存。部分学科特别是小学科教师配备不足，制约了学生选课的多样性；部分教师专业能力不适应新课程要求，在学科核心素养转化、情境化教学设计、跨学科整合等方面存在明显短板。二是学校管理机制尚未适应改革需要。传统的行政班管理、统一课表安排等管理模式与选课走班、分层教学等新要求存在冲突，学校在排课、考勤、评价等方面缺乏有效的管理工具和经验。[2]

第三，资源配置失衡，校际差异制约整体推进。市区与县域、重点高中与一般高中之间在师资力量、办学条件、经费投入等方面存在较大差距，导致新课程实施的质量和水平参差不齐。资源薄弱学校难以满足新课程对场地、设备、师资的要求，在选修课程开设、综合实践活动开展、信息化教学实施等方面面临较大困难，制约了改革的整体推进。[3]

第四，评价机制滞后，改革导向作用不足。一是学校评价仍以高考升学率为主要指标，对课程建设质量、学生全面发展、教师专业成长等方面的评价权重较低，导致学校改革动力不足。二是教师评价过度依赖学生考试成绩，对教师的课程开发能力、教学创新能力、学生指导能力等新课程所需能力的评价不足。三是学生综合素质评价流于形式，评价内容空泛、评价过程走过场、评价结果应用有限，未能真正发挥促进学生全面发展的作用。[4]

（二）深层原因分析

1. 政策传导机制不畅，政策理解产生层级衰减

政策从国家层面到地方执行经历了教育部- 省教育厅- 市教育局- 县区教育局- 学校多个层级的传导过程。在这一过程中，每一层级都需要对上级政策进行解读和转化，容易出现信息失真和理解偏差。部分基层执行者缺乏对政策背景、目标、逻辑的深入理解，仅从字面意义或操作层面把握政策要求，导致政策执行出现偏离。此外，政策沟通渠道单，主要以文件传达、会议部署为主，缺乏有效的双向沟通和反馈机制。基层在执行中遇到的问题和困难难以及时反馈至政策制定层面，政策的调整和完善滞后于实践需要。政策培训虽然开展较多，但培训内容偏重政策解读，对执行策略、操作方法的指导不足，培训效果有待提高。

2. 利益主体诉求多元，改革共识尚未充分形成

新课程改革涉及政府、学校、教师、学生、家长等多元利益主体，各主体基于自身立场和利益诉求，对改革的认知和态度存在差异。政府关注改革的整体推进和政策目标的实现；学校关注办学质量和升学率；教师关注工作负担和专业发展；学生关注学习兴趣和升学前途；家长关注子女成绩和升学机会。这些差异化的利益诉求在一定程度上影响了改革共识的形成和改革合力的凝聚。特别是在高考指挥棒作用依然强大的背景下，学校、教师、学生、家长对改革存在功利化倾向，更关注改革对升学的影响，而对改革的育人价值、长远意义认识不足。一些学校在改革与应试之间摇摆，表面上落实政策要求，实质上仍以应试为导向；部分教师对改革持观望态度，被动应付政策要求，主动改革意愿不强；部分家长对改革持怀疑态度，担心改革影响孩子的升学竞争力。

3. 制度环境制约明显，改革系统性协同性不足

新课程改革是一项系统工程，需要高考制度、评价制度、人事制度、财政制度等相关制度的协同配套。然而，现实中存在明显的制度不匹配问题。高考制度虽然进行了改革，但分分计较一考定终身的选拔逻辑并未根本改变，高考对课程教学的反拨作用依然强大，制约了学校全面落实新课程理念。教师管理制度方面，现行的编制管理、岗位设置、职称评聘等制度未能充分考虑新课程改革的需要。学科教师配备受编制限制，难以满足多样化选课需求；教师工作量核算、绩效考核等机制未能体现选课走班、分层教学等新模式的特点，挫伤了教师的改革积极性。学校办学自主权相对有限，在课程设置、教师聘用、资源配置等方面缺乏足够的自主空间，影响了学校因校制宜开展改革的灵活性。[5]

4. 资源保障体系不完善，改革条件支撑不足

新课程改革对资源条件提出了更高要求，需要充足的经费投入、完善的设施设备、优质的师资队伍等支撑。然而，当前的资源保障体系尚不完善。经费投入虽有增加，但与改革需求相比仍显不足，特别是县域财政相对困难的地区，新课程实施专项经费难以足额保障。师资队伍方面，结构性矛盾突出。一方面，部分学科教师数量不足，如信息技术、通用技术、艺术、体育等学科教师配备普遍缺口较大；另一方面，教师专业能力不适应新课程要求，对学科核心素养、情境化教学、跨学科整合等新理念新方法缺乏系统学习和深入研究。教师培训虽然开展较多，但培训的针对性、实效性有待提高，缺乏分层分类培训，缺乏持续跟踪指导。设施设备方面，虽然多数学校进行了改造升级，但与新课程要求相比仍有差距。功能教室、学科实验室、创新实验室等场地不足，制约了选修课程的开设和综合实践活动的开展。[6]

三、优化政策执行的对策建议

（一）优化政策传导机制，增强政策执行的精准性

第一，完善政策解读与培训体系。建立分层分类的政策培训制度，针对不同层级、不同岗位人员的特点和需求，开展有针对性的培训。创新培训方式，采取集中培训与校本研修相结合、理论学习与实践操作相结合、专家讲授与案例研讨相结合等多种形式，增强培训的实效性。第二，建立双向沟通与反馈机制。畅通基层执行者向政策制定者的反馈渠道，定期开展政策执行情况调研，及时收集基层在执行中遇到的困难和问题，了解政策的实际效果和执行者的真实感受。第三，强化示范引领与经验推广。选择基础较好、条件成熟的学校作为改革试点，先行先试、探索经验。及时总结提炼试点学校的成功做法和有效经验，通过现场会、研讨会、经验交流等形式在全市推广。建立新课程实施案例库，收集整理典型案例，为其他学校提供可借鉴的范例。发挥教研机构的专业支撑作用，组织教研员深入学校开展指导，帮助学校解决实施中的具体问题。[7]

（二）提升执行主体能力，夯实政策执行的基础

第一，加强教师队伍建设，提升专业能力。建立健全教师补充机制，加大小学科教师招聘力度，优化教师学科结构。实施教师专业发展计划，针对新课程所需的学科核心素养转化、情境化教学设计、跨学科整合、项目式学习等能力，开展系统培训和实践研修。第二，提升学校治理能力，创新管理机制。加强校长队伍建设，提升校长的课程领导力和改革推动力。支持学校根据新课程要求创新管理机制，完善选课指导、走班管理、学分认定、综合评价等制度。引入信息化管理手段，建设智慧校园平台，实现选课排课、考勤管理、学情分析、质量监测等管理的信息化、智能化。第三，增强学生自主发展能力，优化选课指导。加强学生生涯规划教育，帮助学生认识自我、了解专业、规划未来，提升学生的自主选择能力。

（三）完善资源保障体系，强化政策执行的支撑

第一，加大经费投入，建立稳定的资金保障机制。市、县两级财政要将新课程实施经费纳入年度预算，确保专项经费足额到位。建立经费投入的动态调整机制，根据学校规模、学生人数、改革进度等因素合理确定经费标准。拓宽经费来源渠道，鼓励社会力量参与支持新课程实施，形成政府投入为主、多渠道筹措的经费保障格局。第二，优化资源配置，促进教育均衡发展。建立城乡、校际资源共享机制，推动优质教育资源向薄弱学校、农村学校辐射。探索联盟办学集团化办学等模式，通过强校带弱校、名校办分校等方式，缩小校际差距。加大对薄弱学校的扶持力度，在师资配备、设施建设、经费投入等方面给予倾斜支持，确保所有学校都能基本满足新课程实施要求。第三，加强设施建设，提升硬件保障水平。制定学校标准化建设规划，明确功能教室、实验室、图书馆、运动场馆等设施的配置标准。加快教学设施的改造升级，重点加强选修课教室、学科实验室、创新实验室、艺术体育场馆等场地建设。[8]

（四）创新评价监督机制，强化政策执行的导向

第一，完善学校评价体系，树立正确办学导向。构建多元化的学校评价指标体系，将课程建设质量、学生全面发展、教师专业成长、办学特色形成等纳入评价范围，降低高考升学率在评价中的权重。第二，改革教师评价制度，激发改革内生动力。建立符合新课程要求的教师评价标准，将教师的课程开发能力、教学创新能力、学生指导能力等纳入评价体系。完善教师工作量核算办法，合理计算选课走班、分层教学、综合实践指导等工作的工作量。第三，深化综合素质评价改革，促进学生全面发展。完善综合素质评价制度，明确评价内容、评价标准、评价程序，增强评价的科学性和可操作性。强化综合素质评价结果的应用，将其作为学生毕业、升学的重要参考，探索在高校招生中赋予综合素质评价更大的权重。建设综合素质评价信息化平台，实现评价的全程记录、动态管理和便捷应用。加强对综合素质评价的监督和指导，防止评价流于形式，确保评价的真实性和公正性。[9]

参考文献：

[1] 徐伯钧 . 普通高中新课程实施中的异化现象令人担忧 [J]. 中国教育学刊 ，2015，（09）：7-11.

[2] 李志厚 . 我国普通高中新课程设置反思 ： 合理性与可行性分析 [J]. 教育科学研究 ，2014，（01）：51-55.

[3] 蒋建华 ， 董金玉 . 高中新课程改革的报纸舆论导向分析 [J]. 教育科学研究 ，2013，（08）：35-39.

[4] 冯生尧 . 高中课程与高考改革何去何从 ： 文理分合抑或专业分化 ？[J]. 教育发展研究 ，2012，32（20）：29-36.

[5] 康廷虎， 黎进萍 . 新课改背景下高中教师面临的压力与专业发展[J]. 教育科学研究 ，2011，（03）：65-68.

[6] 陈雨亭 . 高中新课程改革的瓶颈与突围路径 [J]. 中国教育学刊 ，2009，（07）：55-58.

[7] 侯晓明 . 我国基础教育新课程改革的回顾与前瞻 [J]. 湖南师范大学教育科学学报 ，2010，9（04）：74-79.

[8] 金存钰 . 学校推进新课程改革的策略研究 [J]. 中国教育学刊 ，2010，（07）：63-66.

[9] 田 建 荣 . 实 现 高 中 新 课 改 与 高 考 改 革 的 有 机 衔 接 [J]. 中 国 高 等 教育 ，2009，（22）：32-34.

[ 基金项目 ] 本文系 2025 年镇江市社科应用研究“教育专项”课题“镇江市普通高中新课程政策执行研究”（ 编号：2025jy132） 的研究成果。