摘要：行政公益诉讼在我国的运行已覆盖生态环境资源保护、食品药品安全监管等高度关涉公共利益的领域。实践中，公共利益受损后的响应速度和修复效率均有明显提升。然而，当前公益保护的“全覆盖”目标与行政机关自主履职之间的边界尚未形成明确的适配规则，诉前程序与诉讼程序之间也存在衔接上的错位。具体表现为三类梗阻：证据收集缺乏明确的权限与专业支撑、诉前整改形式化倾向明显且刚性不足、多元主体之间的协同机制不畅。为此，需要从强化证据收集的支撑机制、完善诉前程序的效果保障、构建多元主体协同体系等方面加以优化。

关键词：行政公益诉讼；公益保护；诉前程序；多元协同

引言

行政公益诉讼作为公共利益兜底保障的重要司法制度设计，近年来在我国取得了较为显著的实践进展。[1] 该制度在生态环境资源保护、食品药品安全监管、国有财产保护、国有土地使用权出让等多个高公共利益关联领域落地实施，有效拓宽了公众权益的救济路径。相较于制度建立初期，当前公共利益受损场景的响应速度明显提高，受损后的修复效率也得到了一定程度的优化。[2] 然而，制度的实际运行并非一帆风顺。公益保护目标与行政机关自主履职边界之间的模糊关系，以及诉前程序与诉讼程序之间的衔接不畅，构成了制度运行中内在的张力。这些问题不仅制约了公益保障效能的充分释放，也影响了社会公众对制度公平性与实效性的信任。因此，厘清行政公益诉讼制度运行中的核心梗阻，探索具有可操作性的优化路径，对于完善我国公益保护体系、顺畅救济链条具有重要的现实意义。

一、行政公益诉讼制度运行的实践样态与内在张力

从实践层面来看，行政公益诉讼的推行已经覆盖了生态环境资源保护、食品药品安全监管、国有财产保护、国有土地使用权出让等多个公共利益关联度较高的领域。这一制度为公众权益提供了新的兜底保障路径，尤其在检察机关作为公益诉讼起诉人的角色定位日益明确的背景下，公共利益受损场景的响应速度较此前有了明显提升。例如，在部分环境污染事件中，检察机关能够在较短时间内启动调查程序，并向相关行政机关发出检察建议，推动污染治理措施的落地。与此同时，公共利益受损后的修复效率也得到了一定程度的优化，部分案件中的生态环境修复、食品安全隐患排除等目标得以实现。[3]

但从制度运行的逻辑来看，公益保护“全覆盖”的目标与行政机关自主履职边界之间尚未形成明确的适配规则。行政机关在法律授权范围内享有一定的裁量空间，而公益诉讼的目标则强调对公共利益受损的“零容忍”式回应。两者之间的张力在实际操作中表现为：一方面，检察机关希望尽可能扩大公益保护的范围；另一方面，行政机关则可能以“职责边界不清”或“资源有限”为由，对检察建议的整改要求采取保守态度。此外，诉前程序与诉讼程序之间的衔接也存在明显的错位与阻滞。诉前程序本应成为行政机关自我纠偏、低成本修复公益的优先路径， 但在实际运行中，部分案件中的诉前整改流于形式，检察机关在判断是否转入诉讼程序时也面临标准不清、证据不足等现实困难。这些矛盾构成了行政公益诉讼制度运行中的核心张力，也为后续的制度优化指明了方向。只有通过系统性地化解这些问题，才能真正释放制度效能，使公共利益保护链条更加完整、顺畅。

二、行政公益诉讼运行中的关键梗阻点分析

（一）证据收集的实践困境

证据是行政公益诉讼案件办理的核心支撑，其调取与固定的顺畅程度直接影响案件办理的整体质效。然而，在实际操作中，检察机关在证据收集环节面临多重困境。首先，面向非行政机关主体的证据调取工作缺乏明确的法律条文作为支撑。例如，在食品药品安全类案件中，检察机关需要向相关企业、第三方检测机构或个人调取产品流向、检测报告等关键材料，但由于缺乏强制力，相关主体的配合意愿普遍较低，甚至会出现刻意推诿、隐瞒真实信息的情况。其次，生态环境、食品药品等领域具有高度的专业性，复杂案件中的证据往往具有易灭失、时效性强的特征。例如，环境污染现场的水样、土壤样本若未能在短时间内完成固定，其检测结果的证明力将大打折扣。检察机关在缺乏专业技术设备与人员支持的情况下，完成证据固定工作的难度较高。再者，从检察机关内部的人员配置来看，从事行政公益诉讼的工作人员中，具备环境科学、食品工程、公共卫生等专业技术背景的人员占比较小。在办理专门领域案件时，缺乏充足的专业技术支持，难以对相关证据的合法性、关联性、真实性作出准确判断。这种证据收集环节的困境，直接影响了后续案件办理的推进节奏，也增加了诉讼程序启动的难度。

（二）诉前程序的效力局限

诉前程序作为行政公益诉讼中优先适用的流程环节，其运行效果直接决定了公益修复的整体成本与落地效率。根据现行制度设计，检察机关在发现公共利益受损线索后，应首先向负有监督管理职责的行政机关发出检察建议，督促其依法履职。这一程序的初衷是以较低的司法成本推动行政机关自我纠偏，避免直接进入诉讼程序。然而，从实践运行来看，诉前程序的效力存在明显局限。一方面，行政机关在收到检察建议后，整改工作容易陷入形式化误区。部分机关习惯于以通知、排查、会议纪要等表层动作回应检察建议，未能结合公益受损的实际场景制定针对性的整改方案。例如，在某地非法排污案件中，行政机关虽在收到检察建议后组织了现场检查，但并未对污染源进行彻底封堵，也未对受损水体开展实质性修复，导致同一地点在短期内再次出现污染问题。另一方面，当前尚未建立统一的诉前整改效果评估机制。整改工作完成后的核验标准较为模糊，检察机关难以对整改的实际成效作出准确判定。部分行政机关为了避免进入诉讼流程，甚至会提交虚假的整改证明材料， 如伪造现场照片、篡改检测数据等。诉前检察建议的刚性约束不足，难以真正推动公益修复目标的实现，反而可能拉长公共利益的保障周期， 增加后续诉讼程序的负担。

（三）多元主体协同的不足

行政公益诉讼的公益保护目标落地，需要多个主体的共同参与与配合。单靠检察机关的力量，难以覆盖所有的公益保护场景。然而，从当前运行状况来看，多元主体之间的协同机制存在明显不足。首先，检察机关与社会组织、专业机构等主体之间尚未建立常态化的沟通机制。各方的信息交流渠道不够畅通，公益受损线索的共享效率较低。例如， 一些环保社会组织在日常监测中发现了企业违法排污行为，但由于缺乏与检察机关的对接渠道，相关信息难以及时转化为公益诉讼线索，导致隐蔽性较强的公益受损问题长期得不到处理。其次，各方参与公益诉讼工作的权责划分不够清晰。在实际操作中，容易出现职责重叠或责任空白的问题。例如，某一领域的专业技术鉴定工作，既可能由检察机关委托的第三方机构完成，也可能由行政机关下属的技术中心承担，但两者之间的工作边界和结果互认机制尚未明确，相关工作的推进容易出现不必要的阻滞。再者，社会组织、专业机构参与公益诉讼的激励机制不够完善。当前，除少数获得政府购买服务支持的组织外，大多数社会主体在参与公益诉讼线索收集、证据固定、效果评估等环节时缺乏明确的经济补偿或荣誉激励，参与积极性普遍不高。这种情况难以充分释放多元主体的资源优势，公益保护的整体效能因此受到明显影响。

三、行政公益诉讼制度运行的优化路径

（一）强化证据收集的支撑机制

证据收集工作的顺畅度直接关系到行政公益诉讼案件办理的整体质效，也决定了公共利益受损事实能否得到清晰认定。针对当前证据调取过程中面临的权限不明确以及专业技术支撑不足的现实情境，检察机关应从以下几个方面加以优化。首先，探索与专业技术机构建立常态化合作机制。检察机关可以与生态环境监测中心、食品药品检验所、高校实验室等机构签订合作协议，明确不同类型案件中证据调取的具体流程与权限，把第三方鉴定机构作为辅助证据收集的专业力量来使用。这样有助于妥善处理生态环境、食品药品等领域复杂案件中的技术认定难题。其次，针对复杂案件中证据普遍存在易灭失、时效性强的特性，检察机关应推进证据保全制度的完善工作。可以在案件线索初查阶段，对涉及公共利益受损的关键证据提前开展固定操作，如现场拍照、样本采集、电子数据备份等，避免关键证据灭失后无法还原公益受损事实的状况出现。再者，结合案件办理的实际需求，检察机关应对内部行政公益诉讼办案人员的专业能力开展常态化培训工作。培训内容可以包括环境监测基础、食品药品安全标准、数据取证规范等，引导办案人员掌握不同领域案件的证据认定标准，从而能够对相关证据的合法性、关联性作出准确判断。只有在证据收集环节打下坚实基础，才能为后续公益诉讼案件的全流程推进提供坚实支撑。

（二）完善诉前程序的效果保障

诉前程序是行政公益诉讼降低修复成本、提升保障效率的关键环节，其效果直接影响公共利益修复时效。针对当前行政机关整改形式化、评估标准模糊等问题，检察机关应从机制建设入手，完善诉前程序的效果保障。一方面，检察机关应构建诉前整改动态评估机制。具体而言， 可以针对不同类型案件细化验收标准。例如，在环境类案件中，可以设置污染物浓度下降比例、受损面积修复率、生态功能恢复程度等量化指标；在食品药品安全类案件中，可以要求行政机关提供产品召回记录、销毁凭证、整改后的抽检报告等材料。检察机关应根据这些指标对整改情况进行跟踪评估，而非仅仅依赖行政机关提交的书面报告。另一方面， 针对诉前程序刚性不足的问题，应完善诉前程序与诉讼程序的衔接机制。检察机关在收到行政机关的整改材料后，应开展实质性审查，必要时可委托第三方机构进行现场核验。对于整改流于表面、未达到修复要求的案件，检察机关应依法及时转入诉讼程序，以司法强制力推动公共利益得到切实救济。此外，还可以探索建立诉前整改“回头看”制度，即在检察机关认为整改完成后的一段时间内，对同一公益受损场景进行不定期复查，防止行政机关“一阵风”式整改后问题反弹。

（三）构建多元主体的协同体系

行政公益诉讼的公益保护目标覆盖范围较广，单靠检察机关的力量难以覆盖所有潜在的公益受损场景。多元主体的参与能够极大程度上补充现有公益保护体系的短板。针对当前各主体沟通不畅以及权责划分模糊的现实情境，应从以下几个方面构建协同体系。首先，检察机关应牵头搭建与社会组织、专业机构的协同沟通平台。可以依托已有的检察工作网、政务数据共享平台或定期召开的联席会议机制，明确各主体在公益诉讼中的角色定位与权责边界。例如，社会组织可以负责公益受损线索的收集报送以及公众监督工作，专业机构则负责案件办理过程中的专业技术支持工作，如环境损害评估、食品安全检测等。其次，针对线索共享效率较低的实际状况，检察机关应推进信息共享机制的建设工作。可以把各方掌握的公益受损线索、监测数据、鉴定报告等资源进行有效整合，建立统一的公益诉讼线索数据库。这样有助于及时发现隐蔽性较强的公益受损问题，避免因信息不对称导致的制度盲区。再者，检察机关应开展多元主体参与公益诉讼的激励机制搭建工作。可以通过政府购买服务、以案定补、荣誉表彰等方式，充分调动社会组织以及专业机构的参与积极性。例如，对于提供重大公益诉讼线索并推动案件成功办理的社会组织，可以给予一定的物质奖励或授予荣誉称号。只有充分释放不同主体的资源优势，才能真正提升公益保护的整体效能，使行政公益诉讼制度从“单兵作战”走向“多元共治”。

结语

行政公益诉讼制度效能的充分释放，是我国公共利益保障体系建设的核心命题。当前，制度在运行过程中仍面临证据收集、诉前程序效力、多元主体协同等方面的现实梗阻。这些问题并非孤立存在，而是相互交织、彼此影响。要真正化解这些梗阻，需要从权限规则明确、评估标准细化、资源整合联动等维度精准发力，逐步理顺制度运行逻辑。需要指出的是，行政公益诉讼的制度优化是一个长期动态调整的过程。随着经济社会的发展、公共利益形态的变化以及公众法治意识的提升，制度的运行场景也将不断变化。因此，后续仍需结合不同领域的实践场景， 持续开展制度适配与完善工作，为公共利益构筑更为坚实、高效的司法保障防线。

参考文献

1.张娟 ， 刘思雅 . 行政公益诉讼起诉条件的实践回探与完善对策[J]. 巢湖学院学报 ，2025，27（02）：17-24+45.

2.胡婧 . 行政公益诉讼司法裁判的规范化路径探析 [J]. 法治时代 ，2025，（04）：44-47.

3.尚苑邈 ， 程淑娟 . 个人信息保护行政公益诉讼：逻辑、功能与程序构造 [J]. 榆林学院学报 ，2025，35（03）：51-59.