摘要：以人为核心是我国新型城镇化的内在要求。晋宁区城镇化在快速发展的同时也存在一些亟待解决的问题：农业转移人口市民化进程滞后，市民化进程缺乏身份认同和归属感，基础设施建设与社会保障制度不完善。随着晋宁区城镇化建设进入提质增效新阶段，必须深化户籍制度改革，促进人口城乡双向流动；推进土地制度改革，保障被征地农民长远发展生计；完善住房保障制度，打造健康旅游目的地；坚持以人为核心，推进公共服务均等化。

关键词：新型城镇化；农业转移人口市民化；公共服务均等化

改革开放以来，我国城镇化建设取得历史性成就，常住人口城镇化率由1978年的17.90%提高至2022年65.22%。“十三五”以来，昆明市新型城镇化取得积极成效，为未来高质量发展奠定了坚实基础，常住人口城镇化从2015年的70.05%上升到2020年的79.67%。到2025年，昆明市新型城镇化发展将取得明显成效，高质量发展水平全省领先，常住人口城镇化率达到82%左右，户籍人口城镇化率达到72%左右。晋宁区城镇化进程必须由片面追求速度向偏重质量提升的新型城镇化转变。

党的二十大报告明确提出要深入实施新型城镇化战略，“推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设。坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。在党的二十大报告中，新型城镇化建设的重要性得到进一步凸显，特别是以人为核心的城镇化发展理念得到突出体现。以人为核心是我国新型城镇化的内在要求，是人民立场在城镇化实践中的具体表现，也是以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的现实需要。

城镇化的本质是人口向城镇集聚、城镇规模扩大以及由此引起的经济社会变迁，因此人的城镇化是核心，物的城镇化由人的城镇化引起、必须为人的需要服务。新型城镇化对过去城镇化道路的反思和调整，主要体现在坚持以人为核心，将发展目标转向实现人的城镇化。从内涵来看，新型城镇化是质量优先、规模适度的城镇化，人的城镇化关键在于市民化，包括为进入城镇的农业转移人口提供同工同酬的就业机会、均等化的基本公共服务、平等的社会保障体系等。以人为核心的新型城镇化还对城镇空间格局县域城镇化、新型城市建设等提出了新要求。强调围绕县城中心功能提升和城乡融合发展，增强县城的人口吸引力、就业吸纳力、资源承载力和辐射带动力。宜居、韧性、智慧城市建设将有力推动城市发展方式转型，实现城镇化发展成果由全体人民共享。

一、乡村振兴与新型城镇化耦合协调机理

乡村振兴与新型城镇化两大战略都强调以人为本、遵循城乡发展规律，也强调改革创新和协同发展，乡村振兴与新型城镇化的根本目标存在统-性，就是要实现全体人民共同富裕。

第一，新型城镇化通过外溢效应为乡村振兴夯实物质基础，乡村在承接城镇产业的过程中优化整体产业结构。从经济城镇化的角度来看，新型城镇化离不开产业的支撑，产业发展过程中伴随着外溢效应，新型城镇化通过外溢效应，将人力、物力、财力等资源输送到农村，提高农业产业生产效率，为新型城镇化提供厚实的基础。与此同时，在乡村振兴进程中，随着产业融合不断加深，乡村承接的城镇产业不断增多，通过产业互补等方式，农村的产业结构得到调整与优化。

第二，新型城镇化所倡导的绿色、低碳、环保的理念引领了乡村振兴的方向，生态宜居的美丽乡村建设则为新型城镇化建设提供了绿色样本。新型城镇化强调改变传统的粗放型经济发展方式，推动经济绿色低碳循环发展，这也是生态城镇化的重要体现。新型城镇化致力于为城市居民提供优质农产品和舒适安逸的休闲场所，同时将城市绿色、低碳、环保的理念引入乡村。与此同时，打造生态宜居的美丽乡村有助于实现城乡同兴、山水同美，美丽乡村的建设有助于巩固新型城镇化的成果。

第三，城镇优质的公共服务加速了进城农民的市民化，淳朴的民风、优秀的传统文化为城镇化的发展提供了精神基础。随着新型城镇化的持续推进，城镇逐步具备了完善的基础设施、良好的生活环境、完善的服务体系等，有助于吸引农民进城务工。从城镇化的社会属性来看，新型城镇化可以间接地向进城农民工普及新思想、新文化、新知识、新理念，有助于丰富农民的精神文化生活，为农村提供更多更优质的公共文化产品和服务。习近平总书记强调“乡村振兴，既要塑形，也要铸魂”。文化的传承与创新贯穿新型城镇化建设的始终，乡村文明与城市文明互为补充，乡村文明是城市文明的发展源泉，优秀的乡村传统文化、民风民俗与多元化的现代城市文化交相辉映，给新型城镇化带来深沉、持久的力量，并为其发展塑造根基。

第四，新型城镇化进程中的产业转移为农村产业兴旺提供了契机，农村自治、法治、德治体系为城镇化治理提供经验借鉴。新型城镇化是以人为核心的城镇化，新型城镇化推动了要素的优化配置，促进了产业结构升级。新型城镇化强调以城市群为主体形态，促进城镇发展与产业支撑、就业转移和人口集聚相协调。城市群带动周边县域经济发展，县域经济发展带动乡村产业兴旺，产业兴旺过程伴随着产业融合。党的十九大报告提出，将自治、法治、德治相结合，应用到乡村治理体系之中。这种有效治理体系同样适用于新型城镇化建设的诸多方面，为城镇化的制度设计提供了一定的思路。

第五，新型城镇化建设为农民就业与增收提供了渠道，乡村振兴为增强城镇和区域发展活力提供了新的经济增长点。从经济角度来看，新型城镇化建设提高了经济运行的质量和效益，为进城的农民工提供了工作机会，为农村居民实现生活富裕提供了契机。同时，乡村也为城市输送了农产品和工业原材料，有助于推进城乡互补协调发展格局加速形成。在新发展格局下，高质量的乡村振兴也可以促进城乡经济循环，为新兴产业发展提供平台与载体，在二者的互联互动中，新经济增长点将会孕育而生。

二、昆明市晋宁区城镇化的概况

昆明市晋宁区2022年末常住人口34.88万人，城镇常住人口18.22万人，常住人口城镇化率52.24%；户籍总人口29.14万人，户籍人口中，城镇人口15.88万人，户籍人口城镇化率54.5%。

三、晋宁区推进以人为核心的新型城镇化面临的问题

党的十八大以来，晋宁区的城镇化发展虽然取得了明显成效，2022年末常住人口城镇化率52.24%，户籍人口城镇化率54.5%，但是，离昆明市提出的到2025年常住人口城镇化率达到82%左右，户籍人口城镇化率达到72%左右的目标还有很大差距，还需要我们付出艰辛的努力。除此之外，晋宁区推进以人为核心的新型城镇化建设面临着一些迫切需要解决的突出问题。

（一）农业转移人口市民化进程滞后

户籍往往与城镇公共服务和社会保障体系挂钩，成为当前晋宁区农业转移人口市民化的主要制约因素。对于有落户意愿的农业转移人口而言，进城落户标准高、难以满足，仅靠居住证制度无法实现基本公共服务均等化的诉求。由于进城落户农民“三权”（土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权）退出机制尚不健全，现实中还存在农业转移人口不愿意放弃相关收益、不愿意落户的情况，导致市民化的难度进一步加大。

大量农村富余劳动力来到城镇务工，但受户籍制度等因素影响，他们在就业安居、子女教育医疗卫生、社会保障、政治参与等方面难以享受与城镇居民同等的待遇和权利，农业转移人口市民化进程滞后。具体来说，平等就业与同工同酬仍待推进；居住条件与生活品质尚需大大改善，房中配备独立卫生间、洗澡设施、网络的比重仍然不高；随迁子女很难享受到优质的教育资源；社会融合与组织参与程度低，进城农民工中很少有人参加过社区组织的活动。

（二）市民化进程缺乏身份认同和归属感

新型城镇化发展的关键问题是实现人的城镇化，核心是以人为本。但是，在晋宁区人口市民化进程中新市民缺乏身份认同和归属感，城市融入度低，而认同感、归属感的获得既要有物质保障，还需要精神认同。例如，提到农民工，城镇居民常常会戴着“有色眼镜”看待他们，脑海中往往会浮现衣着肮脏、蓬头垢面、受教育程度低等不好的形象。但是其实农民工和很多城镇居民一样，有着基本的道德素质、类似的兴趣爱好等，只是因为自我归属感与社会认同感的缺失，在一定程度上加深了农民工与城镇的隔阂，进一步阻碍了他们融入城镇生活。

晋宁区农民工的城市融入有多方面的制约因素，就经济层面而言，多数新市民（外来务工者、农民工）从事低端职业，收入水平和消费水平都难以与城市居民相较衡；在社区参与层面，多数新市民不知晓社区的就业、医疗等服务管理平台，对社区文娱活动和其他公共事务的参与度较低；从心理层面而言，由于工作与生活环境缺乏相应的心理支撑，再加上高融入意愿与低身份认同并存，部分新市民陷入了身份认同的困境。所以，新市民很难在城市获得认同感、幸福感、归属感。

（三）基础设施建设与社会保障制度不完善

“人”是新型城镇化建设的核心，完善“人”的基础设施和社会保障体系是新型城镇化高质量发展的重要环节。晋宁区在推进新型城镇化进程中，由于城镇基础设施建设亟待优化、社会保障制度有待完善，所以还未真正实现“人”的城镇化，城镇化发展的质量不高。

第一，城镇基础设施建设亟待优化。2022年，晋宁区城市污水处理率为96.5%，建城区绿地率36.72%、绿化覆盖率41.35%、森林覆盖率51.79%。这意味着城镇在承载压力增加的同时，要实现生态宜居的目标还有一定的差距。

第二，社会保障制度（包括医疗保险、子女教育、社会福利等）有待完善。据晋宁区统计数据显示，2022年年末，全区参加养老保险职工人数6.09万人，参加失业保险职工人数2.75万人，参加医疗保险职工人数4.48万人；参加城乡居民基本养老保险人数14.76万人，工伤保险参保人数为4.24万人，城乡居民基本医疗保险参保人数23.43万人，城乡居民基本医疗保险参保率为96.64%，与先进地方相比还有一定差距。与此同时，晋宁区农村转移人口的就业、住房、教育等方面也存在不公待遇。

总之，在晋宁区新型城镇化建设中仍存在居住质量低、医疗和养老保障不到位、随迁子女很难享受到优质的义务教育资源等问题。所以，要实现晋宁区新型城镇化高质量发展，既要全力推动城市基础设施建设，也要着力解决社会保障制度不均等的问题。

四、晋宁区推进以人为核心的新型城镇化的发展建议

以人为核心的新型城镇化更加关注人的需要和诉求，旨在打造高品质的城镇生活空间，促进人的全面发展，保障全体人民共享城镇化发展成果。当前，晋宁区新型城镇化建设已进入提质增效新阶段，需要坚持问题导向，针对上述城镇化建设中存在的突出问题，坚持以人为核心的根本立场，提出有针对性、可操作的新型城镇化高质量发展建议。

（一）深化户籍制度改革，促进人口城乡双向流动

深化户籍制度改革，突破户籍身份限制，淡化户籍带来的壁垒效应，进一步加速晋宁区人口在城乡间的双向流动，可以有效促进城乡协同发展。虽然晋宁区已放开城镇地区户口迁移政策，取消主城区落户限制，全面实行居住证制度，但仍有一部分人在城市居住却未在城市落户。所以，晋宁区应立足于实际，制定符合新型城镇化要求的户籍制度。首先，要完善城乡的户口登记制度，继续推进居住证的管理机制和“人地钱”挂钩机制，完善并创新人口服务管理制度和转移人口市民化的奖励机制，建立健全城乡人口有序迁移的制度。其次，要关注新增人口的实际落户及生活需求，突破城镇地区落户限制，全面放开建制镇和小城镇落户政策。最后，建立人才激励机制，完善资本人才配置空间布局，加大对地方均衡性转移支付的力度，加强政策倾斜，畅通人才下乡渠道，形成资本循环和人口回流机制，促进城乡人口的双向自由流动。

（二）推进土地制度改革，保障被征地农民长远发展生计

土地是农民的生命，以人为核心新型城镇化的高质量发展也不是以牺牲农业、农村、农民为代价。然而，由于耕地保护和集约节约用地的制度缺陷以及利益布局的不合理、补偿办法不完善、征地体制机制存在弊端等影响因素，导致晋宁区新型城镇化进程中被征地农民长远生计保障问题得不到合理解决。所以，晋宁区在新型城镇化高质量发展进程中应不断推进相关制度的改革，保障被征地农民的长远发展生计。

首先，晋宁区政府要统筹城镇土地利用，根据人口的落户数量来合理确定城镇建设用地的增加规模，探索“人地匹配”的城市建设用地方案以及建立农村建设用地“地随人走”的管理机制，完善城乡土地要素双向流动机制；其次，发挥政府宏观调控作用，根据实地情况，适度增加集约用地程度高、人口吸纳度强、发展潜力大的城镇的建设用地供给。最后，要综合考虑当前的经济社会发展、消费物价指数、生活成本等变化，制定更全面、更符合市场发展规律的征地管理办法，完善被征地农民的保障机制，健全争议协调裁决制度，切实维护被征地农民的合法权益；并且要稳慎推进和不断完善农村宅基地、承包地“三权分置”制度改革，保障被征地农民长远发展生计。

（三）发展绿色产业，增加居民收入

绿色产业是新型城镇化进程中绿色转型不可或缺的一部分。一是优化晋宁产业结构。产业结构优化包括产业结构合理化和产业结构高度化。产业结构合理化要在现有的城镇化基础上进行产业之间的协调，协调城镇化进程中的绿色产业，扩展太阳能、风能、水能产业所占比例。产业结构高度化要逐步降低第一产业农业占比，提高二三产业占比，大力发展以低碳、环保、绿色为主的第三产业。二是发展昆明绿色产业。重点是发展绿色能源产业，壮大培育太阳能、风能、水能等可再生能源产业，着力于环保产业、清洁能源产业等研究，通过普及绿色产业实现生产生活循环相连接。

（四）培养绿色人才，发展健康生产生活方式

培养绿色人才，建立绿色生产方式，倡导低碳生活方式，优化城镇化的发展方式和发展方向。一是培育相关人才。晋宁区新型城镇化绿色产业的发展需要人才的支撑，培养一批推动城镇绿色发展的相关人才，支撑起城镇的长久发展。二是发展绿色生产方式。推广绿色设计和清洁生产，在晋宁城镇化规划中加入绿色建筑设计，在生产实践中推广清洁生产；推广循环型生产方式，完善废旧物资循环利用网，再生资源循环利用；建立绿色生产机制，在城镇规划中构建绿色GDP考评机制、生态补偿机制、污染排放不过量机制。三是发展绿色生活方式。通过宣传教育引导绿色生活，以低碳教育观念指导居民，小到节约用水、用电，大到节约森林资源、使用绿色食品；引导居民低碳消费，购买节能、低碳产品，生活垃圾分类集中处理，选择绿色出行，使用新能源汽车，养成健康消费习惯;城镇化进程中开展零碳服务活动，如绿色健步走，节假日举办零碳活动体验，开展低碳环保讲座，培养居民绿色生活方式。

（五）完善住房保障制度，打造健康旅游目的地

受城乡二元体制的影响，农村进城人口未能完全享受到保障性住房政策。因此，晋宁区要结合实际情况出台公共政策，解决农业转移人口的住房民生问题。首先，在完善制度的基础上，要合理规划和设计城市的建设，落实配套政策，积极解决城市内涝、烂尾楼等问题，促使农业转移人口住有所居，真正意义上实现向城镇人的转变。其次，不断提升县域综合承载能力；坚持以人民为中心，突出房子的民生属性，引导产城人融合、人地房联动；以需求为导向，因地制宜规范长租房市场的发展，扩大简约、环保的保障性租赁住房供给，着力解决符合条件的新市民住房困难的问题。最后，既要用好“健康旅游目的地”这张王牌，全面改善人居环境，建设和谐宜居、富有特色、充满活力的现代城镇；又要把握住“乡村振兴战略”机遇，双管齐下，推进生态宜居的城镇环境建设，增强城镇的磁性，提高城镇对农业转移人口的吸引力。

（六）坚持以人为核心，推进公共服务均等化

合理兼顾社会需求与城市综合承受能力，逐步推进基本公共服务均等化，实现同城同待遇，让更多的人“进得来、留得住、过得好”是以人为核心新型城镇化高质量发展的重要体现。只有让居民真正享受到平等的公共服务，才能不违背新型城镇化“以人为核心”的初衷。近几年，为解决农民工随迁子女的义务教育问题，晋宁区相继出台了一系列相关政策文件，但农民工随迁子女的义务教育仍存在一些问题。因此，为破除晋宁区新型城镇化高质量发展过程中随迁子女的义务教育难题，实现义务教育均等化，晋宁区应及时转变政府职能，加强各部门（单位）间的沟通以及学校管理。首先，明确随迁子女户籍制度管理和教育流动的责任，简化入学手续；督促教育资源均等分配，保障农民工随迁子女就地入学、就近入学。其次，应加大宣传义务教育对孩子成长以及整个家庭的重要作用，纠正农民工“读书无用”的错误极端思想，定期针对农民工家庭开展咨询活动等；并根据当地的实际情况联合社会力量设立专项资金，帮助家庭经济困难的农民工子女解决义务教育的难题，消除农民工后顾之忧。

（七）因地制宜补短板，探索乡村振兴与新型城镇化协调发展的可行路径

针对晋宁区乡村振兴相对滞后于新型城镇化发展的情况，要打破阻碍城乡要素流动的桎梏，增强城镇对乡村发展的辐射和引领作用；针对晋宁区新型城镇化相对滞后于乡村振兴的情况，要加快推进以人为核心的新型城镇化，搭建资源要素跨区域共享平台，实现优势互补。另外，要进一步扩大开放，加强区域互联互动，积极支持有条件的农业企业走出去，积极采用先进可靠的新技术、新设备。同时，扎实推进数字乡村建设，完善物流网络体系，为乡村振兴与新型城镇化的协调发展插上腾飞的翅膀。

五、结束语

目前，虽然晋宁区城镇的社会保障体系已基本建成，但是农村的社会保障体系还有很大的提升空间，特别是偏远地区的农村居民及外来务工人员的社保体系还有待完善，因此，健全社会保障体系仍然是晋宁区推进新型城镇化高质量发展过程中的重要工程。第一，晋宁区要及时根据国家的相关法规和政策，调动各部门（单位）的力量，进行统一规划，建立符合晋宁实际状况的政策和实施细则，建立统一的管理体制和标准，并且要循序渐进地提高社会保险统筹层次，减小城乡差距。第二，要进一步加强社保服务功能建设，建立健全社保体系。从完善基础信息、简化办理流程、强化监督等多方面入手，积极构建城乡一体化的公共服务平台，努力缩小城乡社保覆盖率、资费标准等的距离，合理配置城乡的社保资金，尽快实现城乡社保均等化。第三，政府的相关政策和财政支付也应向欠发达乡镇倾斜，逐步提高落后乡镇的社保水平，尽早实现农村居民能够和城镇居民享受同等的社会保障，以促进新型城镇化高质量进程中公共服务的均等化，实现城镇化的初衷。

参考文献：

1.《党的二十大报告学习辅导百问》—北京：党建读物出版社：学习出版社，2022.10

2.中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》［DB/OL］.2022—05—06

3.《中共昆明市委昆明市人民政府关于印发〈昆明市新型城镇化规划（2021—2035年）〉的通知》［DB/OL］.2023—02—01

4.《昆明市发展和改革委员会关于印发昆明市“十四五”新型城镇化实施方案的通知》（昆发改规划〔2023〕256号）［DB/OL］.2023—05—04

5.李国平，孙瑀.以人为核心的新型城镇化建设探究[J].改革，2022（12）：36—43.

6.朱鹏华，刘学侠.以人为核心的新型城镇化：2035年发展目标与实践方略[J].改革，2023（2）：47—61.