项目来源：习近平总书记考察重庆重要讲话精神专项活动研究项目

作者简介：罗来林（1983-1），男，苗族，重庆南岸，文学学士，讲师，研究方向：思想政治教育。

摘  要：随着各地坚持和发展“枫桥经验”，推进基层社会治理创新进程的加速，大调解体系不仅具有特色鲜明、内涵丰富的治理逻辑，而且在协调各方力量，化解矛盾纠纷、服务民众需要、维护地方稳定等方面的作用日益突显。为了确保大调解体系在法治轨道上良性运转，需要从法律法规等国家规范，乡规民约、居民公约、行业章程等社会规范的各个层面共同发力，构建上下互通、内外融洽的规范体系，为大调解体系的发展及“枫桥经验”的创新提供充足的制度供给。

关键词：新时代； “枫桥经验”； 大调解； 体系； 建设

2024年4月22日至24日，习近平在中共中央政治局委员、重庆市委书记袁家军和市长胡衡华陪同下，深入物流园区、城市社区、数字化城市运行和治理中心等进行考察调研。24日上午，习近平听取了重庆市委和市政府工作汇报，对重庆各项工作取得的成绩给予肯定。习近平指出，扎实推进党建引领基层治理，坚持和发展新时代“枫桥经验”。

大调解是立足于被誉为法治“东方经验”的人民调解基础之上，以人民调解、司法调解和行政调解为主干，以行业性、专业性调解为重要补充，综合利用当代中国解决纠纷的各种制度资源，在保持“开放式的结构”的同时，体现深厚的中华文化底蕴和鲜明的时代发展特色的矛盾纠纷多元化解机制。作为中国基层社会治理的典型，“枫桥经验”的诞生、发展和革新始终贯穿着重视调解、依靠群众化解矛盾的底色，而大调解不但成为“枫桥经验”的基本环节和长效工作机制，也被誉为“枫桥经验”升级版的精华内容。

一、“枫桥经验”中大调解体系的治理逻辑

“枫桥经验”的内涵在于“坚持和贯彻党的群众路线，在党的领导下，充分发动群众、组织群众、依靠群众解决群众自己的事情，做到‘小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交’”。这种立足于发挥党政干部和人民群众两个积极性，因时制宜、因地制宜、及时高效化解矛盾的核心理念，贯穿整个大调解体系的建设。因此，“枫桥经验”中的大调解体系，有着鲜明的服务于社会治理创新、综合化解社会矛盾的治理逻辑。

（一）契合民众最小成本化解纠纷的心理需求

在改革进入攻坚期和深水区的背景下，我国基层社会治理现代化的步伐加速，基于生产生活和经济原因导致的跨区域人员流动更加频繁，熟人社会渐行渐远，后乡土社会、陌生人社会成为普遍的基层社会形态，与之相伴的是，社会阶层与社会分工不断细化，社会利益关系日渐复杂，民众的法律意识和维权观念日益增强，以婚姻、继承、合同、侵权、邻里关系为代表的传统纠纷与民间借贷、知识产权、交通事故、医疗赔偿、物业纠纷、劳资纠纷等新型纠纷交织迸发。司法机关持续面临案件激增、案多人少的压力，各级政府和执法部门所接触的新旧治理难题也有增无减。人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾具体到诉讼领域，就体现为民众维护合法权益、实现公平正义的追求与耗费更多时间、精力和经济成本之间的矛盾。尤其是种类多样、层出不穷的民事纠纷，经过一场旷日持久的官司.不仅严重消释民众的维权热情，也加剧了司法资源的紧张程度和原被告双方的各项负担。因此，在保障公平的前提下，以最便捷、最快速、最低成本的方式化解矛盾纠纷，成为民众共同的心理需求。

大调解的出现恰恰契合了这一普遍心理。作为一种源于本土而又与时俱进的纠纷化解方式，大调解既不同于极具专业化、市场化色彩的源于美国的替代性纠纷解决程序ADR（Alternative Dispute Resolution），也有别于规范性程度更高、更加追求程序正义的诉讼程序，其在专业团队建设、调解程序保障上又兼具上述机制的优点。在“枫桥经验”中，大调解一方面保持着调解员热心周到、不拘泥于固定场所、及时介入矛盾纠纷、程序简便、效率较高的传统优势，一方面在条件许可的地方，通过与人民法院共享在线矛盾纠纷多元化解平台ODR（Online Dispute Resolution），将调解程序融入智能化、信息化治理，使最大限度提高调解效率、节约司法资源、节省社会成本的在线调解成为民众喜闻乐见且参与意愿日益增长的纠纷化解方式。尽管在调解过程中，矛盾双方不可避免地存在相互让步所带来的权利减损的情况，但随着大调解机制依法运行水平显著提升、调解员依法调解的自觉性空前高涨，大调解对民众最小成本化解矛盾纠纷的心理需求的满足以及合法权益的保障远较以往进步。

（二）体现以人为本和源头治理的基本理念

虽然人本价值高于效率和秩序，但并不意味着依法保障人的尊严可以怨视效率和秩序价值。“法律和秩序总是文明社会赖以存在的基础”，实现人的充分发展、寻求高效的矛盾化解、维持和谐健康的社会秩序，恰恰是构建法治社会和基层社会治理创新的一致追求。相较于司法的被动性，“枫桥经验”的一大特色就是主动介入矛盾纠纷，“化早、化小、化苗头”，“第一时间发现、第一时间现场化解”。由此形成的“四前工作法”和“四先四早工作机制”，均强调预防为主、预警在先，通过主动地教育和调解等方式，从速解决困扰民众生产生活的各种问题，将矛盾纠纷化解在萌芽状态和第一现场，有效遏制矛盾扩大、蔓延和激化。这种为化解纠纷赢得先机，同时重视发现和消解矛盾产生根源的做法，正是“源头治理”的要义所在。在“枫桥经验”的大调解机制下，矛盾纠纷的预防和解决不再局限于各类生活矛盾频发的乡村和社区，而是扩大到司法、行政、企业等各个领域，既往的事后救济向源头治理转型，重大复杂的矛盾纠纷及群体性事件大幅减少，防微杜渐的功效进一步凸显。

（三）适应综合治理和依法治理的现实需要

在“枫桥经验”中，大调解延续了综合治理的传统，并根据社会发展和治理实际，形成了各地党委和政府充分发挥政治优势，基层群众性自治组织、各行业组织及民间公益力量共同参与，警调、检调、诉调、仲调、访调等矛盾化解渠道全面对接，人民调解、司法调解、行政调解相得益彰的多调联动机制。随着科技的日新月异，大数据、人工智能等技术在更多层面和领域融入大调解之中，以技术革命引领观念更新、以科技手段破解治理难题、以综治网络推动社会服务、以“互联网+”促进公共安全、以智慧平台回应调解需求，成为丰富和发挥大调解效能的时代特色。与此同时，通过“上下互动”，“枫桥经验”中大调解的制度供给持续增强，基于自治需要而日渐完善的村规民约、市民公约、社团章程等社会规范，基于法治需要而日渐丰富的国家立法与地方立法，基于德治需要而日渐弘扬的中华传统美德、社会主义核心价值观，使基层社会治理的规范体系不断健全。依法治理不仅在道德规范、社会规范和国家规范的互补互用中有效实施，依法保障民众合法权益、依法促进社会有序发展也在法治、自治、德治的互洽中进一步彰显。

二、各地大调解体系建设的发展难题与瓶颈

虽然各地在坚持和发展“枫桥经验”中，从社会状况、经济环境、文化传统、风土人情和制度规范等具体层面出发，对大调解体系进行了必要的探索和改进，并在化解矛盾纠纷、维护地方稳定、促进经济发展等方面取得了一定成效，但大调解体系建设中仍存在许多普遍而棘手的难题。

（一）大调解体系的法律法规供给不足

在法律法规层面，2011年实施的《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》）虽对人民调解委员会的性质与组建、人民调解员的选任与培训、调解程序的开展与当事人在调解中的权利义务、调解协议的达成和司法确认等事项有所明确，但大调解的内容语焉不详，而且，《人民调解法》在十余年间未修订，许多条文简单而粗疏，又缺乏与时俱进的法律细则的保障。此外，在中央已经通过《立法法》充分赋予设区的市拥有“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面的地方立法权的情况下，各地在大调解体系的地方立法仍极度薄弱。毋庸置疑，经过长期的实践，作为一种在“枫桥经验”中发扬光大，并实现矛盾纠纷化解资源优势互补、有机衔接、协调联动的工作机制，大调解在基层社会治理中具有独特的功能和地位。目前法律法规供给不足严重制约着大调解体系的发展。因此，大调解的相关边法考验着中央和地方两方立法积极性的发挥，也影响着基层社会的依法洛理、以及更加具有系统性和可操作性的矛盾纠纷多元化解机制的法治化、规范化、制度化运行。

（二）社会规范的供给机制亟待改进

在大调解体系中，人民调解无疑是最基础也最关键的一环。与司法调解、行政调解主要依靠以公权力为后盾的政策、法规不同，人民调解除了援引法律法规，更大程度上依靠的是“地方性知识”属性鲜明的“与特定的社区、地域、人群的风俗习惯、文化传统紧密相关”的乡规民约和居民公约乡规民约和居民公约虽然缺乏公权力的保障，但同样是化解矛盾纠纷的重要依据，也是体现基层民主自治的重要内容，又是与以法律法规为代表的国家规范相对应的凝聚民间治理智慧的社会规范的核心组成部分。“枫桥经验”所提倡和追求的“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”，正得益于乡规民约和居民公约作用的发挥。然而，在当前的大调解实践中，各地乡规民约和居民公约的发展水平快慢不一，制定程序、修订程序和监督程序均存在明显短板，民众对乡规民约和居民公约的了解程度和利用其维护自身合法权益的自觉性也各有差异。这些情况严重制约着乡规民约和居民公约的发展，也影响着社会规范的供给机制的稳定运行。

（三）行业调解的制度供给水平参差不齐

行业调解既是人民调解的延伸，也是大调解中日渐丰富的新内容。由于行业纠纷经常涉及行政机关的相应职能，因而，各地在探索行业调解的实践中管遍采取协同共建的方式，整合行政机关（包括人社部、公安局、国土局、城建部、卫计委、质监局、工商局、水务局、信访局等）、人民调解委员会及社会力量，分别就劳动争议、人事争议、交通事故纠纷、治安纠纷、农村股权纠纷、承包地纠纷、医疗事故纠纷、产品质量纠纷、消费者权益保护纠纷、房地产纠纷、物业管理纠纷、拆迁纠纷以及涉及行业的重大、群体性纠纷组建专业性的调解队伍。其中，最具代表性的有道路交通事故人民调解委员会、医疗纠纷人民调解委员会、婚姻家庭纠纷人民调解委员会、劳动争议调解委员会、企业或商会纠纷人民调解委员会等。尤其是在经济发达的东部沿海地区，商会调解委员会依托商会平台，以乡情乡愁为纽带，凭借乡亲之间信任度高、易于沟通等优势，通过在外的“新乡贤”等，及时化解矛盾纠纷、在调解中时常取得事半功倍的成效，既维护了各方权益，也为良好的经商和创业环境做出贡献。但是，受制于各地行业调解委员会建设水平及资金保障等影响，行业调解的制度供给仍存在明显不足。

（四）调解员队伍建设缺乏稳定的制度保障

《人民调解法》第14条规定：“人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训。”该条规定明确了调解员的任职条件，但门槛较低且相对笼统，加之当前尚无专门的人民调解职业培训院校和人才培养机构，高校中也无相应的调解专业，这就导致调解员队伍处于一个人员更换频繁、专业素质和综合能力无法长久保障的状态。此外，调解员队伍囿于制度建设的滞后和不足，还相继暴露出一些问瓤。如调解员长期处于负压状态，心理问题频发。随着诉调对接的有序开展和各地调解与速裁中心的建立，大量适用简易程序或者普通程序的民事案件分流至调解程序，调解员的办案压力急剧增加，虽有法官的一对一指导，仍经常处于案多人少、力不从心的境地。而调解员经办案件时大都面临双方当事人的唇枪舌剑、语言刺激和情绪干扰，既要有足够的耐心、高超的方法，还要有足够强大的心理。许多调解员特别是年轻调解员长时间处于矛盾双方的负面情绪之中，还要面对经费问题的掣肘，自身也要协调好工作与家庭的关系，因此往往滋生出心理疾病。这一问题亟须制度性的心理培训加以解决。

在上述问题中，最核心的问题是从法律法规到社会规范即整个制度体系对大调解保障的不足，这也是大调解在实现制度化、法治化、规范化运转进程中所面临的最大瓶颈。

三、“枫桥经验”中大调解体系制度供给的路径完善

解决上述问题，克服机制运行的制度性瓶颈，可以从以下几个方面着手，完善大调解体系的制度供给。

（一）发挥顶层设计和地方立法权的制度优势

大调解体系与社会治理一样，均为涉及面广、内容庞杂的系统工程，仅靠基层千部群众自下而上式的探索，虽可丰富矛盾纠纷多元化解的实践和案例，但形成跨区域乃至全域性的制度供给，尚需自上而下且协调各方的顶层设计。在大调解体系中，最普遍也最为人民群众所熟悉的是人民调解，而景考验行政部门矛盾化解智慧的是行政调解，最具法律约束力和司法公信力的是司法调解，此外还出现了类型各异、层出不穷的专业性、行业性调解，不仅有横向领域划分，而且有纵向的深度发展，呈现出纵横交错、传统调解机制与新型调解方式互补互用的新格局；同时，执法部门、司法部门、自治力量形成合力，不再各自为政，并产生了调解程序规范化、调解力量集中化，调解程序前置化、调解成效综合化的积极成效。这些宝贵经验值得通过法律法规和国家政策予以确认，再通过各级党和政府有针对性的顶层设计运用于当地的社会治理之中。如此一来，治理经验可以从个案向区域扩散，治理思维可以由重点向全面转型，大调解体系的建设也更能体现出在法治化轨道上的问题导向、需求导向和目标导向，夯实基层社会治理现代化的制度基础。

在“枫桥经验”的制度供给中，法律法规、行政规章等国家规范的制度引领作用突出，这些规范的制定与中央顶层设计相契合，是基层社会治理所必备的制度支撑，又为乡规民约、社区公约、市民公约、行业章程等具有自治性的社会规范提供了蓝本，从而使社会治理呈现出中央立法、地方立法和社会规范层次分明的多重制度体系与上下互通、内外相维的制度供给状态。在当前中央有关大调解体系建设的立法暂付阙如而政策性文件趋于稳定的情况下，各地可以探索运用地方立法权，结合各地治理的需要和特点，从城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等地方治理事务的具体领域和环节出发，将大调解的运行机制、人员配备、人才培养、考核奖惩、经费保障等内容纳入立法之中，增强地方立法的供给力度，发挥地方立法在中央立法、社会规范中承上启下的作用，以地方立法平衡多元治理主体之间平等互动、合作互利、相互协商的关系，引导干部群众崇德尊法、尚和向善，进而使大调解体系更多依靠国家政策、法律法规和社会规范所形成的合力，将权威性、稳定性牢固地赢立于坚实的制度供给之上，更好地服务于社会治理特别是市域社会治理现代化。

（二）促进社会规范与国家规范的协调与对接

虽然法律法规的不断健全挤压着社会规范的发展空间，遇到纠纷首先我法、用法，通过法律渠道维护权益也成为群众的基本共识，但毫无疑问的是，国家规范一经确立便具有一定的滞后性和局限性。社会生活的日新月异和某些古今通用的传统习惯的根深蒂固，都催生并促使国家规范之外的社会规范的蓬勃发展。正如勒内·达维德所言：“立法者可以大笔一挥，取消某种制度，但不可能在短时间内改变人们千百年来形成的，同宗教信仰相连的习惯和看法。”一个和谐、稳定、健康的社会，必然是多种主体共同参与治理、共享治理成果，多种规范有机融合、相得益彰，公权力的行使与个人权利的主张各有限度而又相辅相成的社会。因此，在大调解体系的构建中，除了完善国家规范，更需建立一系列规章制度以确保社会规范的良性发展，这也最能体现基层社会依靠“自治解决纠纷的机制和能力”。

首先，建立常态化的社会规范制定机制。在乡规民约、社区公约、行业章程的制定中，应形成“发起一讨论一表决一备案一宣传”的完整流程，保障自治主体的参与权、知情权、监督权，充分体现基层社会自治及干部群众共同意愿和集体智慧。其次，建立定期的社会规范修订机制。虽然社会规范自身具有较强的稳定性，但对于涉及群众切身利益的内容，仍需注意与国家规范的协调和衔接。特别是对于重要法律如《民法典》实施后法律文本中的一些新变化（人格权、基层群众性自治组织法人为特别法人、个人信息和网络虚拟财产受保护等），社会规范也应及时通过修订程序加以调整，借以克服乡规民约、社区公约、行业章程等一旦制定往往数年不变，有些内容与法律法规、国家政策及社会生活进步严重脱节的弊端。再次，建立统一的社会规范合法性审查机制。如何避免社会规范“制度上墙”却难以深入人心，避免其内容与政策法律冲突仍大行其道，除了自治主体启动修订程序自我纠正外，还应加强政府在职责范围内对社会规范的审查力度，形成稳定、统一的审查机制，使社会规范依法发挥实效。最后，建立有效的社会规范的执行和监督机制。在自治主体自行实施与监督之外，各级政府可以借助巡视巡察，定期或不定期地督促社会规范的执行情况，弥补社会规范本身威慑力、执行力、权威性不足的缺陷，检验适用成效，以国家监督机制助推基层社会自治、法治、德治路径的革新以及大调解体系的完善。

（三）加强调解员管理机制的法律、政策扶持

目前，我国已经颁布《中华人民共和国法官法》《中华人民共和国检察管法》《中华人民共和国监察官法》，而人民调解员法仍处于空白状态。对于调解员队伍的选拔、考核与奖惩等管理事项，亟须通过政策、法律法规予现强化。一方面，可以制定人民调解员法，规定科学务实的调解员队伍选拔方准、专职调解员的考核标准，建立统一的调解员资格评定和等级认证制度。在诸暨市探索出台的《专职人民调解员考核标准》中，政治纪律、工作正务、业务要求等细化为13项具体内容，并关联有明确分值；另外，对于超额完成调解案件的”“成功调解重特大纠纷的”“调解案例被省、市等录用的”，作为“附加分”加以专列。这套采取“自评分”与“考核分”相结合的标准在施行后，增强了调解员依法调解、依规施策的法治意识，极大地颜范了调解员的言行和工作程序，并在潜移默化中提高了调解员的综合素质。这一制度性的创新无疑为立法提供了先验。同时，调解员资格评定和等级认证制度至今尚存在于探索阶段，各地在实践中虽然在配备场地、物资、服装等方面做出努力，但调解员队伍的职业化发展依然任重道远。通过制度化、常态化的资格评审和等级认证，将优秀人才、后备人才留在调解员队伍中，确保调解员队伍保持较高的稳定性和创造力，需要法律进一步确认和规范。

另一方面，建设专门性的调解员培训基地，解决调解员所需的心理、知识、技能、经验等问题。大调解体系的迅速发展，使调解员队伍已不再局限于传统观念中的专职调解员，热心调解工作和公益事业的党员干部、执法人员、司法人员、新乡贤、志愿者、新闻媒体人、仲裁员等，都以专职或兼职调解员的身份越来越多地出现在不同领域和场合。如何实现调解员队伍从庞大走向专业，既保持多元的技能特点，又坚持统一的规章制度，必须从制度供给层面给出对策。可以组建特色鲜明的调解员培训基地和涵盖法学、心理学、社会学、经济学、政治学、管理学等学科背景相融的师资队伍（包括学历欠缺但拥有丰富经验和良好口碑的资深调解员），同时建立培训标准和履职规范，通过专家授课、帮扶指导、现场观摩、心理辅导、案例教育等方式，采取集中授课、定期授课等手段，为调解员职业技能和调解水平的提升尤其是化解各类复杂凝难的矛盾纠纷提供智力支撑、平台支持、制度保障。

（四）提炼、总结和汲取跨区域性的制度建设经验

“枫桥经验”之所以被中央认可和推广，成为基层社会治理创新的典范，正在于其自身从诞生、发展和蜕变整个过程都体现出许多具有跨区域性和推广价值的治理要素，这些要素与大调解体系的治理逻辑高度吻合，也对解决当前中国基层社会治理中出现的新旧问题有一定指导和借鉴意义。而“枫桥经验”不仅被写入十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》、十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议》、十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，也多次出现在中央有关乡村振兴、社会治理的重要文件中，成为中国特色社会主义制度体系中不可或缺的一颗明珠。大调解体系的建设同样需要优秀经验和先进制度的引领与示范。浙江、陕西、广东乃至全国各地的大调解体系建设，不仅在制度创新上起着举足轻重的“试验田”作用，更有望成为大调解体系日臻完善进程中可供学习、复制、推广的“示范区”。尤其是浙江诸对大调解体系的制度化和规范化探索，陕西延安将体现红色基因和光荣传统的红色革命文化融入大调解体系建设之中，广东南海将改革精神与大调解体系的丰富及健全结合起来等，都为经济基础相同、文化习俗相融、群体性格相似、地理区位相近的同类地区大调解体系的探索提供了积极参考。对于这些经过实践检验并符合治理逻辑的优秀内容，应及时通过更高层面的制度建设予以确认。

在这一过程中，还需注意加强地方与高校、科研院所的合作，充分发挥高校及科研院所的智库作用，从理论层面对地方大调解体系建设中的方案、做法、成绩、不足等进行总结，实现严谨务实的学术研究与服务地方治理体系、治理能力提升的需要有机融合。高校、科研院所在总结经验的过程中，既可以从典型案例、优秀做法出发，凝练出具有代表性、普遍性和“样本”意义的治理经验，也可以针对调查研究和学术探讨中发现的问题结合地方治理的实际给出相应对策，还可以通过培训教育、座谈研讨等形成弥补地方调解员队伍培养和管理机制中存在的短板。

除了上述对策之外，仍需看到，以大数据、人工智能等为代表的智慧手段在社会治理中日益发挥积极影响。“科技支撑”“智慧治理”也成为完善大调解体系的重要内容。因此，应积极适应智慧手段的日新月异给社会治理带来的变化，通过构建、优化、完善信息化大调解平台，实现大调解体系内各种调解线下衔接向线上衔接的转型，促进各部门信息共享、互联互通，通过统一平台协同发力，有效克服大调解机制运行中的各种障碍，为群众诉求的解决节约成本，为预防、调处、化解矛盾纠纷提供便利条件，并总结经验，将可复制、可推广的内容及时上升为法律法规，确保制度长久运行。

项目来源：习近平总书记考察重庆重要讲话精神专项活动研究项目