摘要：坚持系统观念是我们党在领导中国革命、建设和改革过程中重要的思想方法和工作方法。基层法院诉讼服务建设包括了多元解纷、繁简分流、立案登记等方面，既关乎我国司法改革中司法公正、司法为民、司法便民等宏观改革政策和理念的实现，又涉及立案登记制改革、多元纠纷解决体系构建、智慧法院建设等多个具体改革措施的探索和试点，但现有的诉讼服务存在协调不够、分流不充分等不足，需要以群众需求为目标，通过完善党委领导下的系统化解纷格局、纠纷分流流程再造、强化智慧化服务支撑等不断完善诉讼服务系统化机制，进一步畅通案件分流路径，从而推进矛盾纠纷的多元化解，实现源头治理，实现司法为民在社会治理中作用的发挥。

关键词：系统观念  诉讼服务  多元化解   社会治理

一、问题的提出

随着诉讼服务功能的多元化发展，原先以立案为核心业务的立案大厅无法兼顾和满足日益增长，诉讼服务中心已经转变成集立案登记、涉诉信访、案件审理、材料转递等多样化职能。2019 年 7 月，最高人民法院出台《关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》（以 下简称《两个“一站式”建设意见》），明确提出要切实发挥人民法院在诉源治理中的“参与、推动、规范和保障作用”，推动工作向纠纷源头防控延伸。基层法院在推进一站式多元解纷和诉讼服务体系建设中，不仅涉及人民法院的职能的转变、人员的配制、审判流程再造，以及多元主体对接等各个方面，需要用系统的眼光和统筹的方法来谋划和推进。但从实践来看，在基层法院诉讼服务工作过程中，虽然在设备资源投入、制度机制规范等方面进行了强化，但整体合力作用发挥不足，比如诉讼与非诉机制之间缺乏应有衔接、行政协调处理机制每况愈下、法院对其他解纷主体倡导作用大于引导作用等问题难以有效解决。在多元解纷基础上如何通过与属地党委、其他职能部门、法院系统内部各方面的协调衔接，以源头化解矛盾纠纷为目标，通过制度化、机制化等系统化诉讼服务建设不断提升矛盾纠纷的实质性化解，不断提升人民群众的司法获得感是当前诉讼服务建设面临的实践问题。

二、当前诉讼服务系统化建设的主要问题

（一）多元解纷协同不足

2016年，最高人民法院制定《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，明确要求将诉调对接平台建设与诉讼服务中心建设结合起来，提供诉讼服务、立案登记、诉调对接等服务，从矛盾纠纷多元化解的角度，不仅需要一种自上而下的系统规划和整体设计，更需要一套行之有效的制度，但当前各部门之间职能定位不清，缺乏统一协调机制，牵头部门和指导部门的力量缺乏整合。矛盾纠纷多元化解的作用还未得到充分发挥。

（二）分调裁审对接仍需完善

人民法院作为矛盾纠纷多元化解的“最后防线”，在多元矛盾化解机制中具有职能托底的作用。但当前法院现有的司法确认程序、支付令程序等非诉程序在实践对接过程中，当事人对司法确认、支付令等程序了解及使用意愿不足；调解平台对接缺乏，如法院有“微解纷平台”，司法局有“调解小助手平台”等，平台之间未能形成统筹联动；法院的繁简分流、诉非分流、裁调分流等机制与党委政府牵头建立的线上线下矛盾纠纷多元调处化解平台工作对接、调裁对接、法院内部诉前调解与庭审裁判的衔接细化等需要进一步优化的因素。

（三）立案诉服品质化提升仍需加强

立案登记制的落实，推动了法院立案部门职能的转变，法院立案庭在实践中并非仅是法院提供立案服务、审查过滤案件等功能，还具有案件分流、纠纷化解、涉诉信访等多重功能。这就导致了目前立案部门的服务内容条线较长、职能多、专业性与服务性并存等诸多特点，加上“全域诉讼服务”工作的推进，窗口服务要同时具备多项“技能”，显然会影响服务质效，实践中有学者提出立案庭职能转变后 “角色转变”的表面化问题，即在诉讼服务中心建设过程中，有些法院只是将名称、布局、外观等进行了更换，但基本上仍然延续原来的工作方式，在本质上尚未触及诉讼服务真正的核心内涵。目前，法院诉讼服务推动开展“家门口诉讼服务”，致力于“全域诉讼服务”、“跨域立案”、“网上立案”等特色服务，但构建上缺乏明显的品牌意识，“拳头”产品不多。

（四）审判辅助集约化管理仍需提升

审判辅助事务包括了诉讼引导、诉讼材料集中收发扫描、法律文书集中送达等可以社会化运行的审判辅助性事务，从社会分工和分配正义理论出发，并考量当前法院遭遇的“案多人审判辅助事务集约化管理无疑是缓解法官压力、提升司法效率、优化资源配置的一项有效改革举措。但在实践中，如何对审判核心事务与审判辅助事务进行识别；如何将审判辅助事务从审判核心事务中剥离，并实现集约化管理，则需要进一步细化，如诉讼引导中，需要劝导当事人选择非诉讼方式解决机制解决纠纷，但辅助工作人员由于缺乏系统的法律知识，对当事人的案件缺乏有效的引导说服力，需要通过诉讼服务的系统化建设推动工作的提升。

三、系统化推进诉讼服务建设具体思路

（一）以服务要素为方向，促进整体化建设

如前文所述，诉讼服务的内容包括了立案登记、诉前调解、法律咨询等内容，服务范围贯穿了立案、审理、判决和执行，乃至诉前、判后等延伸阶段。因此，以诉讼服务条线要素为方向，不是单纯的割裂诉讼服务板块，而是在诉讼服务要素的基础上促进整体化建设。

1、以服务要素确立功能规划

诉讼服务的要素，既包括了诉讼服务的内容，也包括了诉讼服务的范围。将立案、调解、送达、速裁等直面群众的诉讼服务工作统一纳入诉讼服务中心这一载体，让老百姓只进一个门，只找一个人，只跑一趟腿，就可顺利办完所有的诉讼事项。 因此，在推进系统化诉讼服务过程中，需要对原有的立案登记、跨域立案等功能进行重新规划，不再按原有的立案、审判、执行、调解、信访接待等职能化区分，而替代为功能多样化、服务便利化的综合性服务窗口，如在对外服务方面，不在区分功能，统一以“全域诉服”窗口提供服务；但在内部流转上，由于涉及到其他审执部门，仍然需要进行内部的职能对接，如诉调对接、保全对接等，此时，需要根据要素进行统合协调，在外部统一窗口接收案件后进行平台等职能流转，确保当事人诉讼权利得到有效保障。

2、以服务要素确定服务流程及标准

诉讼服务要始终以人民群众满意作为根本标准，因此以诉讼服务要素就是聚焦人民群众在“打官司”过程中所遇到的急难愁盼和堵点痛点问题，通过系统化诉讼服务，明确服务流程及相应标准，努力为当事人提供均等普惠、便捷高效、职能精准的诉讼服务。具体流程为：（1）当事人遇到矛盾纠纷或者想要诉讼立案时，通过线上和线下的方式进行救济，线上方式包括了诉讼服务网、移动微法院，以及通过12368诉讼服务热线的方式进行网上立案、网上信访、案件查询、投诉建议等；线下则通过窗口办理、自助设备、雷锋志愿服务岗等进行案件咨询、立案登记、财产保全申请等事项的办理；（2）通过统一的“综合性诉讼服务平台”进行统合，将当事人线上线下的事项进行系统化办理，并将相关事项分解成本院办理（如通过全域诉服窗口进行）、跨法院办理、现场办理、预约办理等事项类型，确保为当事人提供全流程的服务；（3）在具体事项办理中，确定相应的岗位职责及标准，一是首接待负责，当事人在办理过程中，首次接待工作人员对办理事项进行全流程负责，积极开展引导和对接，二是确保时限，能当场办理的及时办理，不能当场办理的通过预约模式，及时做好登记，并按照约定向当事人做好反馈。三是将12368热线投诉与信访反馈等工作进行对接，及时了解工作不足，并进行完善。

（二）以程序对接为节点，拓宽多元化建设

本文语境下的矛盾纠纷多元化解本质是将目前法院非诉分流、繁简分流、调裁分流等三大机制为基础，从系统化的角度去分析，与诉非对接、诉调对接、诉信对接等机制进行联系，根据前文所述，在明确了矛盾纠纷相应等级的基础上，将法院的三大机制与多元化解的具体举措相对接，形成“访—调—裁—判”模式，具体为：（1）矛盾纠纷一开始往往会针对某一问题（爆发点）向相关职能部门（基层组织）进行投诉或信访，正如“安阳狗咬人事件”中，耿女士针对“被狗咬”向有关部门进行访映。（2）对于尚未发生矛盾纠纷具体危险时期，应当通过非诉分流，利用多元纠纷调解机制，严防危险的发生和累积，通过健全完善人民调解、行政调解、司法调解衔接联动对接，整合各类调解资源和力量，联动化解矛盾纠纷。（3）针对矛盾纠纷通过行政裁决（劳动仲裁）、商事仲裁、司法公证等非诉裁决方式进行矛盾纠纷的化解；同时利用“诉讼与非诉讼对接中心”对形成的调解协议可以通过司法确认或者申请支付令的方式赋予强制力；（4）诉讼作为矛盾纠纷的最终保障，通过诉外非诉对接，诉内繁简分流、裁调分流等进行程序对接，确保矛盾纠纷得到及时处理，当事人权益得到快速、高效维护。

（三）以平台建设为支撑，推动集约化建设

1、审判辅助事项类型化与平台构建

在诉讼服务中心推进“一站式”诉讼服务的基础上，人民法院在实践中已将立案诉服、多元化解、诉调对接等职能工作集中到诉讼服务中心，并对部分事务性工作如集中送达、诉讼引导等事项进行了集约化管理社会化服务，诉讼服务中心成为管理审判辅助事务的中心场所。因此，应当加强平台构建的基础上，推进审判辅助事务的集约化社会化管理。一是加强审判辅助性类型化分类识别，将审判辅助性事务按照引导咨询类、材料整理类、平台应用类、查询送达类等，并针对不同类型设置专业化及专职人员分类管理，推动审判辅助事务工作质效；二是进一步细化审判辅助事务集约化管理社会服务清单，以审判事务为中心进行事务性筛选，结合具体工作实践，不断细化法院审判辅助事务清单；三是完善集中平台构建，如集中送达平台、诉调对接平台等，通过平台的构建，推动审判辅助事务在集中的基础上实现集约化管理。

2、形成诉讼服务平台式矩阵。将律师服务平台、移动微法院等平台进行统合，形成以系统化诉讼服务平台为中心，设专人负责引导、跟踪和流转，以职能化为链接的平台矩阵，充分发挥系统化作用。其次是依托信息网络平台，着力推进法院诉讼服务平台、司法行政部门服务平台等对接，实现信息互通、优势互补、工作联动、矛盾联调的实体化运作机制，推动矛盾纠纷多元化解综合性服务平台。进一步通过开展网上调解、网上仲裁、网上诉讼等，提高纠纷解决效率，让当事人切实维护其权益，实现矛盾纠纷的多元化解。

（四）以综合治理对接，以系统化诉讼服务推动社会治理

在矛盾纠纷多元化解视角下，以司法调、裁、判解决矛盾纠纷为圆心，以诉调对接、访调对接等连接点，整合诉内、诉外解纷资源，发挥繁简分流过滤、分调裁审等功能，实现人民调解、行政裁决等非诉纠纷解决模式对接的规范化、系统化、常态化，形成矛盾纠纷解决处理圈。

1.类型化程序对接

矛盾纠纷的多元化解在于分层化解、分类处置，即从矛盾解决的专业性、便捷性、高效性原则，结合不同的类型，联动不同职能优化和推动纠纷的分类分层递进处理。1、矛盾纠纷简单、风险等级小的案件，如物业服务合同纠纷、责任明确仅在赔付数额和时间有争议的侵权责任纠纷等，通过基层调解，司法确认、支付令申请等程序进行对接化解，难以调解的通过小额速裁程序予以化解；2、矛盾复杂，但风险较小的案件，如合同类纠纷、民间借贷案件等，需要综合运用调解、仲裁等进行，通过诉讼方式进行兜底；3、矛盾简单，但风险较大的案件，如群体性劳动争议案件等，通过信访、人社等部门联动，配合法院诉讼及先予执行等程序，积极化解；4、矛盾复杂、风险较大的案件，如责任不明的侵权责任纠纷（包括医疗事故责任纠纷、环境污染等），通过综合运用职能部门、专业调解组织调解、行政裁决、法院诉讼等开展层级化解，并采取风险防范举措，落实信访稳控措施。

2、流程化程序应用

针对不同的矛盾纠纷，细化调处流程，保证纠纷及时有效处理，并在不同处理程序间顺畅流转。1、在当事人遇到矛盾纠纷及问题阶段，发挥基层引导分流，注重矛盾纠纷的预防化处理。针对矛盾纠纷，建立“摸排-审查-调解-息诉”快速反应机制，构建“分流法官+网格员+基层网格”快速反应组合，进一步细化发挥人民法院和基层组织协同化解社会矛盾纠纷；2、在矛盾纠纷处置阶段，利用“两个一站式建设” （一站式多元解纷机制和一站式诉讼服务中心），进一步完善人民调解、行政调解、司法调解联动，通过和解、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼和救济救助等有机衔接、相互协调、高效便捷的一站式多元解纷机制，运用纠纷调处、权益保障、法治教育、心理疏导、救济救助等多种解纷形式，全面提升矛盾纠纷化解的整体效能，有效促进矛盾纠纷实质性化解。3、建立以案为要素，以案件类型特点、繁简程度为依据的分流模式，建立符合矛盾纠纷处理特点的流程化管理程序，通过基层调解—诉前调解等流程化对接，配合支付令、诉前保全等多种方式庭前预调解、判前释明调解等嵌入办案过程，最大限度弱化当事人矛盾对抗，化解矛盾纠纷。

（五）加强配套性举措，推动诉服工作系统化

1、加强专业性、行业性的调解组织建设。随着社会矛盾的复杂化，矛盾纠纷多元化解中医疗纠纷、环境污染等涉及专业性、行业性知识较强，由具有专业性的调解组织化解具有更好的效果。特别是针对物业服务合同纠纷、交通事故等多发领域，加大专业性、行业性调解组织建设，做大做实建设工程、金融纠纷、行政争议等类型化纠纷调解力量，进一步巩固“非诉在前、诉讼断后”解纷成效，从源头上减少诉讼增量。

2、加强科技支撑，推动智慧诉服建设。 一是通过运用科技技术，最理想的状态应当是从起诉、立案、举证、质证、开庭、调解、判决、送达和执行等各个环节都实现全程线上化，并能够实现线上线下的任意切换。二是通过科技投入实现平台对接，将法院系统内网上诉讼服务平台、自助立案服务平台等与“全域”诉讼平台对接，同时将法院系统平台与司法行政系统平台、社会综合治理平台等对接，为诉调对接等提供支撑。三是建立司法大数据运用，全面推广电子诉讼深入应用，以升级完善各类司法管理平台为抓手，强化智能审判、智慧执行、智慧服务，全面提升智慧管理水平，为人民群众提供更加精准的诉讼服务。

系统化推动诉讼服务建设是司法便民理念的直接体现，实现了将诉讼服务中立案登记制、多元纠纷解决机制、审判辅助事务管理、智慧法院建设等多方面的系统整合，既能推动诉讼服务的有效提升，又能调动社会综合资源，形成系统化效应，助力基层社会治理。

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