本文系2024-2025度连云港市社会科学基金项目（我市营商环境法治化建设现状及优化路径研究;项目批准号24LKT0022）阶段性研究成果。

作者简介：吴秋婷，江苏省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心省委党校基地研究员、中共连云港市委党校法政教研室副主任、副教授。

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》对优化营商环境工作作出重要部署，强调营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。营商环境是一个地方政治生态、社会生态的综合反映，也是一个地方软实力的重要体现。营造稳定公平透明可预期的法治化营商环境，要运用法治思维和法治方式。

一、营商环境优化中的法治思维

法治思维，是以现代法治理念为基础、以公平正义为核心价值，依据规则至上、职权法定、尊重人权、正当程序等原则要求，分析事物、判断是非、作出决策的理性思维方式。在建设法治化营商环境的过程中，党员干部应当具备以下四种法治思维。

（一）正当程序思维

正当程序在我国的发展：在制度层面，1996年的《行政处罚法》首次规定了体现正当程序原则的听证、陈述、申辩等制度，集中体现在该法的第三十一条、第三十二条、第四十二条的规定。此后，我国的行政立法多体现了正当程序的原则，如《行政许可法》第三十六条、《行政强制法》第三十五条、第三十六条等。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》第5点中，明确将“程序正当”作为依法行政的基本要求。正当程序原则开始超越具体的行为类型，开始逐步适用到整个行政领域。

1.依法规范行政决策程序。决策是行政权力运行的起点。规范决策行为特别是重大行政决策行为，是法治政府建设的重点。重大行政决策的法定程序是公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定。除依法不予公开的外，应当充分听取公众意见；专业性、技术性较强的决策事项应当组织专家论证；决策实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的，应当组织风险评估。决策草案应当经决策机关常务会议或者全体会议讨论。集体讨论决定情况应当如实记录并与责任追究挂钩。这是重大行政决策程序的要求，也是对领导干部的制度保护。

2.行政执法要遵守程序。行政执法的基本程序：（1）充分听取当事人的意见。（2）保障当事人的知情权、参与权和救济权。（3）不能做自己案件的法官。2014年2月14日，在最高人民法院办公厅下发的《行政审判办案指南》，指出：“行政机关作出对利害关系人产生不利影响的行政决定前，未给予该利害关系人申辩机会的，不符合正当程序原则。”2018年最高人民法院制定的《〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条明确“原告依法享有的听证、陈述、申辩”属于“重要程序性权利”，违反“重要程序性权利”的行政行为需要予以撤销。《行政处罚法》第四十四条：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。”在实践中必须做到六个不：第一，不因实体正确无疑轻视程序；第二，不因怕麻烦增加工作量厌烦程序；第三，不因单纯追求效率跨越程序；第四，不以节省成本随意减损程序；第五，不以刁难办事人随意增加拖延程序；第六，不以法律没有规定或规定不明确滥用程序。

（二）职权法定思维

职权法定的主要含义是公务人员在行使职权的时候，首先要看是否有法律依据，其权力是否有明确的法律授予；其次在实施职权的时候要严格遵守法律规定，正确行使自由裁量权，做到行为合法又合理。

1.行为合法。首先要求合乎法律文本的具体规定。不同的法律，效力等级不同。当法律文本规定不一致时，应根据上位法优于下位法、特别法优于一般法、新法优于旧法的原则确定应当依据或适用的法律，也就是说要找准、用准法律依据。如果法律没有规定怎么办，这就要求在法律没有具体规定或者规定不明确时，严格遵循立法目的、法律原则、法治精神解释、补充、适用法律。在实践中我们要注意两点错误的行为：一是在有法律具体规定的情况下，绕开法律的具体规定，直接适用法律原则。二是当法律法规规定不一致时，选择适用有利于自己的规定，或者以法律不好为由不依法办事。这种情况下我们要按照上位法优于下位法，特别法优于普通法、新法优于旧法的原则选择适用。

2.行为合理。合理性原则包含比例原则。比例原则是帝王条款。从结构上看，比例原则包括三个具体的子原则：一是妥当性原则，手段应当有利于实现正当的行政目标。手段和目的不能南辕北辙，“警察要求凶猛的狗的主人在带狗外出时，要在狗的身上拴上警铃，在狗的身上系上铃铛，提醒路人凶猛的狗来了，这就不是妥当的措施。要防止凶狗咬人，妥当的措施应当是为狗带上面罩”。二是必要性原则，行政机关针对同一目的，有多种适合的手段可供选择时，应选择对相对人损害最小的手段。这就是勿以大炮轰小鸟。三是法益相称原则，又叫均衡原则，采用任何一个措施、手段，其获得的利益必须大于失去的利益，即为了一个大的利益才可以牺牲一个小的利益，而不能为了一个小的利益牺牲一个大的利益。实践中，一些领导干部常常说“有错必纠”。这一说法在有些情况下是违反法益相称原则的。一个错误甚至违法行为是否要纠正，必须视纠正错误所获得的利益与失去的利益之间的关系而定。例如，《行政诉讼法》第74条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的……”行政行为虽然违法，但如果撤销可能造成更大的损害，那么只是确认其违法但不撤销行政行为。

（三）权利保障思维

我们的法治实践紧紧围绕权利保障展开。在权利保障方面要注意两点：一是要做到勤政高效，二要做到守信践诺。

1.勤政高效。党的十八大以来，我国始终把法治政府建设作为全面依法治国的重点任务和主体工程部署推进。我们要全面建设“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意”的法治政府。核心是转换行政模式。行政模式的转换经历了这样的趋势：从压制到回应、从管制到服务、从身份到契约、从威权走向民主。这样一个转换的趋势告诉我们现在的政府越来越强调要建设一个服务型的让老百姓满意的政府。“高效办成一件事”，是新一届政府围绕政务服务创新所作出的一系列的措施。围绕着“高效办成一件事”，在未来的几年，全国都会推动政务服务的改革和创新，更好的便利群众、企业办事，进一步的优化营商环境，也进一步的让老百姓过上高品质的生活。什么是办成呢？就是不仅好办、能办，而且可办、易办，一次办成。什么是高效呢？既要高效率，也要高效果、高效益。“高效办成一件事”不仅仅是指政府面向群众、企业提供办事服务，同时政府内部运行也需要“高效办成一件事”。比如：公务员入职、公务员调任、公务员离职。

2.守信践诺。政府诚信是社会诚信的基础和源头，是社会诚信体系建设的关键。分析影响政府公信力有几点原因：第一，依法治国没有得到坚决贯彻。存在有法不依、执法不严、有令不行、有禁不止的现象，政府信用大打折扣，司法公正遭到质疑。第二，公共政策没有充分征询民意。政策决策不规范，当前一些地方政府在决策过程中存在的主要问题是决策的随意性比较大，缺乏连续性，一个普遍的问题是“新官不理旧事”，一届政府一套政策。第三，政府职能没有及时转变到位。主要表现在以下几个方面：一是政府行为缺位。本该由政府管而没有管好。二是政府行为越位。不该管的在管。三是政府行为错位。政府一些部门既当“裁判员”又当“运动员”，造成政府行为在一些地方表现出较强的人治色彩。第四，权力异化没有得到有效遏制。政绩观不科学，在实践中存在严重的唯GDP是从的倾向，存在权力寻租、创租和抽租现象。

（四）权力监督思维

习近平总书记指出：“权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。”权力的负面特性：强制性、侵害性、膨胀性、腐蚀性。

1.权责统一。有权必有责，但在实践中，我们一定要警惕以下五种常常被滥用的问责方式：属地式问责，涉事者无论事发何地，户籍所在地都难免幸免。此类问题在信访领域尤为常见。职能式问责，无错部门躺着也中枪。强压式问责，额外工作增添额外负担。计时式问责，刚播种就要收获，导致按下葫芦浮起瓢。“背锅式”问责，为了“交差”，找来“顶罪羊”。这是半月谈总结的滥用问责的五座大山。如何搬走这五座大山，要以法定职责为依据，界定基层政府责任范围，划分党委、政府及其部门，切实为基层政府和基层干部减负减压。

2.政务公开。政务公开是指将行政权力运行的依据、过程和结果，向相对人和公众公开，使相对人和公众知悉。它以公开为常态，不公开为例外。按照《政府信息公开条例》我们把不公开分为几种：绝对不公开：国家秘密、法律法规规定不能公开的特定信息、涉及三安全一稳定信息。第二类有条件可公开：涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。第三类可以不公开：行政机关的内部事务信息。比如：人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息；过程信息：行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等；以及行政执法案卷信息，这些是可以不公开的信息。但是法律、法规、规章规定这些信息应当公开的，要公开。

二、法治思维能力的提升路径

习近平总书记指出：“如果我们的领导干部不能尊法学法守法用法，不要说全面推进依法治国，不要说实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，就连我们党的领导、我国社会主义制度都可能受到严重冲击和损害。”习近平总书记是在提醒领导干部发挥“关键少数”的重要作用，一定要尊法学法守法用法。尊法、学法、守法、用法是培养法治思维的基本途径。“尊法”是关键，解决的是“信”的问题；“学法”是基础，解决的是“知”的问题；“守法用法”是目的，解决的是“行”的问题。四者相辅相成、相得益彰而不能相互代替，共同促进全社会对法治的“知信行”合一。

（一）尊法——敬畏法律

公职人员容易受哪些思维的影响：1.人治思维。人治思维强调人性本善，人比制度管用。认为权力至上，权大于法。法律只是工具，要维护权力。与之相反，法治强调制度比人可靠，法律至上，保障私权利，规范公权力。2.特权思维。思想上唯我独尊，行为上权力独大，方式简单粗暴，强调特权的神秘性所以过程秘而不宣。法治思维与之相反。法律面前人人平等，在法律范围内行使权力，对公权力规范约束制衡，政府权力运行公开透明。3.人情思维。与自己熟不熟为基本判断标准，因人而异，扭曲法律的运作逻辑，人情思维是腐败的遮羞布。与之相反法治思维是法律标准、廉洁用权。4.经济思维。经济思维注重经济效益的提升，法治思维则注重社会公平正义的实现。经济思维认为法治就必须是为经济发展让路的，把法治作为了经济发展的一种束缚。鸿茅药酒曾被江苏等25个省市通报违法，违法次数高达2630次，被暂停销售数十次。可是，内蒙古食药监局竟称鸿茅药酒没有问题。另外，在对谭秦东实施抓捕、羁押、拘留整个过程都有“鸿茅国药”员工在场，可见当地部分主管部门为保经济发展，偏离了依法行政、公正司法的法治轨道。

（二）学法—掌握法律

我们国家虽然有漫长的文明史，但法治史是短暂的。英国法治发展从1215年《自由大宪章》算起，至今已有810年。美国从1789年《联邦宪法》算起，至今已有236年。日本从1868年明治维新，至今已有157年。中国 从“五四宪法”中华人民共和国第一部宪法算起，只有71年， 从1978年十一届三中全会提出健全社会主义法制算起，只有47年， 从1997年党的十五大，提出依法治国是党领导人民治理国家的基本方略算起，只有28年…我们在短短的三四十年时间里完成了西方几百年的法治发展路程。所以我们有一些基层干部对待法治的态度跟不上。某县人民医院在招聘临时护士时，要求应聘人员两年内不准怀孕，这一条件被指涉嫌违法和歧视女性。根据《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国妇女权益保障法》等相关法律法规，用人单位不得以婚姻、性别、出生、户籍等等因素拒绝聘用。像这样的案例的发生就是因为相关公职人员不知法不懂法，所以缺乏法治思维。

（三）守法——捍卫法治

习近平总书记指出：“如果领导干部都不遵守法律，怎么叫群众遵守法律？上行下效嘛！各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。”在守法方面有一个最著名的案例苏格拉底之死。公元前399年的一天，苏格拉底被古希腊500人陪审团法庭判处死刑，被指控罪名是不敬神明和腐化雅典青年。在当时的雅典，死刑犯并不是一定会死，至少还存在三条生路：缴纳罚金、请求陪审团宽恕和自请流放。苏格拉底本身是可以免刑的，但是他却拒绝了法庭的开释。他的朋友们也在营救他逃离雅典，但也被他拒绝了。在苏格拉底看来，他恪守的是一种正义，而正义就是守法。从正义角度来看，苏格拉底选择了死亡，他通过承受不义的判决来坚持自己的正义，为后世树立了一个良好的守法的榜样，使遵守法律成为一种美德并得以传承和认可。苏格拉底是最高的守法状态。实践中有一些领导干部不能守住法律的底线，《人民的名义》达康书记在处理大风厂员工4500万安置费的会议上，达康书记快刀斩乱麻地把本该由涉事企业协商负担的安置费，不经商讨和决策程序，一口价、无条件地分摊给了财政局2千万，公安局1千万。一星期到位，否则辞职。达康书记这属于拍脑袋决策和乱摊派，这有违科学、民主决策的原则。本来是合法合理的事，为什么要让它变得不合法不合理呢？所以，没有法治思维不依法办事，“好官”也是“险官”。能吏再能，也该在法纪的框架内行政。

（四）用法——依法办事

习近平总书记指出：“领导干部要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情。”总书记的讲话对领导干部提出更高要求，要让领导干部在工作中有意识地按照法治要求来想问题、作决策、办事情。在用法方面，我们的领导干部在日常工作中，要做到以下几点：一是在选择处理问题的规则依据时，做到法律优先。二是在选择处理问题的途径时，做到法律路径优先。三是在使用干部时，坚持依法办事的人优先。四是在对个人行为进行点验时，法律法规标准优先。公职人员首先要用法律法规约束自己的言行，切实做到在法律允许范围内行动。

习近平总书记指出，“法治是最好的营商环境”。我们要围绕高质量发展全面打造法治化营商环境，用法治思维解决好经济发展中的各类难点、痛点、堵点问题，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，让法治成为营商环境的“最硬内核”，为高质量发展提供坚实的法治支撑。