摘要：随着我国经济社会的快速发展，国土空间规划逐渐成为推动国家建设、优化资源配置、提升土地利用效率的重要手段。本文简要分析城镇开发边界管控功能分析，重点强调城镇开发边界管控的现状，并以国土空间规划下城镇开发边界管控措施作为切入点，以此来加强城镇开发边界管控，推动城镇开发边界管控的创新与优化，促进土地资源的合理利用和生态环境的保护，为我国的可持续发展贡献智慧和力量。

关键词：国土空间规划；城镇开发；边界管控

引言

城镇开发边界的管控成为国土空间规划中的关键环节，对于促进城乡融合发展、保护生态环境、实现可持续发展具有重要意义。因此，本研究旨在深入探讨基于城镇开发边界管控的国土空间规划创新与优化策略，期望能够为国土空间规划的制定和实施提供科学依据和参考。

1. 城镇开发边界管控功能分析

1.1 土地利用管理

城镇开发边界，作为国土空间规划的关键管控工具，首要职能在于对土地资源实施严格的界限控制，确保规划实施。城镇开发边界之内的地带，系城镇建设的主要集中区。规模划定后，不得随意进行扩大或调整。城镇工业开发建设，作为边界内的主导任务，应优先利用现有土地资源。自边界确立起，须对土地使用的审批、供应、流转及使用各环节实施全流程监管。为确保建设用地严格管控，积极推动存量土地的盘活，旨在显著提升土地资源利用的效能。依法对违反土地管理规范之举进行严格审查与惩处。

1.2 保护生态安全和粮食安全

在国土空间规划中，确保生态与粮食双重安全，占据着至关重要的地位。城镇开发边界划定并获得审批后，城镇建设将严格限制于其内部，此举有助于精准调控建设项目的选址、规模与布局，从而有效遏制城镇建设对永久基本农田和重要生态功能区的侵占，旨在实现生态环境的保护与粮食安全的维护，使生态空间边界得到明确划设，城镇建设与开发区建设严格受限，无序扩张态势得到有效遏制，确保城镇建设在生态空间内有序进行，严禁任何形式的建设活动破坏生态环境或侵占永久基本农田。

针对开发边界内的山体、水系等需强化保护的区域，采取细致的功能区划调整与城镇布局优化策略，以实现建设与开发的双赢。以划设蓝色界限的手段，确保水域与水网区域的安全。严格保护位于开发边界内的耕地与永久基本农田，对农转用实施严格限制。

2. 城镇开发边界管控的现状

2.1 规划引导机制

城镇开发建设得以有序进行，其关键在于国土空间规划的精确指引。确保规划管控的成效，强化引导机制，乃关键之策。城镇开发边界的划定，对指明城镇的发展路径、改善国土空间布局功能以及管控城镇开发规模具有显著作用。依据城镇开发边界、现有开发基础、空间承载能力及发展趋势等关键因素，对各类用地进行类型划分，并据此制定管控措施，从而高效地达成空间规划的管控目标，确保各类用地严格遵循规划要求进行开发与利用。在资源调配上，实现合理且高效的运用，防止出现无序的拓展与过度的开发。城镇空间布局的优化，显著提升了土地利用的效率。实施城镇连片集中式发展策略，以规避土地资源的浪费与分散。

2.2 产业协同发展机制

城镇开发边界管控，不仅关涉城镇建设之拓展，亦需对产业园区布局进行精心规划。在确定城镇开发边界时，必须兼顾城镇化与工业化的融合，全面评估人口分布与经济布局，精心优化用地结构，以推动产业与城镇的和谐共生。城镇经济高质量发展的实现，离不开对产业布局的优化调整，产业配套设施用地的合理规划以及产业用地规模效益的提升。为确保政策效应最大化，需将现有相关条例与协同机制紧密结合，共同构成强大合力。城镇开发边界内的优化布局与可持续发展，得益于产业发展、交通规划、生态保护及旅游文化等政策的紧密衔接与协同推进。

3. 国土空间规划下城镇开发边界管控措施

3.1 坚决维护“三区三线”划定成果

国土空间规划下的城镇开发边界管控措施，坚决维护“三区三线”划定成果，是确保国家空间布局合理、资源利用高效、生态环境安全的重要基石。“三区三线”作为国土空间规划的基石，将国土空间划分为农业空间、生态空间和城镇空间三大区域，并分别对应耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，这些控制线如同守护国土安全的“生命线”，任何开发活动都不得逾越。

在城镇开发边界的管控中，首先强调的是对“三区三线”划定成果的严肃性和权威性的维护。各地需切实将党中央、国务院批准的“三区三线”划定成果作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，任何城镇建设所需的用地，包括各类产业园区、开发区等，均需纳入规划城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数的统筹核算中，不得擅自突破。对于确需调整城镇开发边界的情况，应基于规划实施评估，按照法定程序和有关规定，经原国土空间总体规划审批机关同意后进行。

同时，严格保护城镇开发边界范围内的耕地和永久基本农田，对零星破碎、不便耕种但确需进行整治的永久基本农田，应优先以“开天窗”方式保留在城镇开发边界内，且确保总面积不减少、质量不降低。对于确需调出城镇开发边界的永久基本农田，应确保城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数不扩大，防止城镇无序扩张。

此外，推动城镇开发边界划定成果的精准落地实施，深化城镇开发边界内规划用地安排，细化功能分区和用地布局，合理安排新增城镇建设用地规模、结构、布局和时序，使城镇开发边界划定成果真正落地。在城镇开发边界外，不得进行城镇集中建设，仅允许在符合特定选址要求的零星城镇建设用地进行规划布局，并严格纳入国土空间规划“一张图”实施监督。

通过这一系列管控措施，不仅能够有效避免土地资源的浪费和破坏，促进土地资源的合理利用和可持续发展，还能够维护国家粮食安全、生态安全和城镇发展秩序，为实现高质量发展提供坚实的保障。这是对自然资源的有效保护，更是对子孙后代负责的体现，确保在尊重自然、顺应自然的前提下，实现人与自然的和谐共生和可持续发展目标。

3.2 推动城镇开发边界划定成果精准落地实施

在国土空间规划的宏观框架下，推动城镇开发边界划定成果的精准落地实施，是优化国土空间布局、提升城镇化发展质量的关键一环。这一目标的实现，不仅要求严格遵循国家关于“三区三线”的划定原则，确保农业空间、生态空间与城镇空间的科学划分，以及耕地保护红线、生态保护红线、城镇开发边界的有效设立，更需在具体操作层面，将城镇开发边界的划定成果转化为具有实操性的规划指南与管控工具。

为实现这一目标，首要任务是深化细化城镇开发边界内的规划用地安排，通过综合运用地理信息系统（GIS）、遥感监测等现代技术手段，对城镇开发边界内的功能分区、用地布局进行精细化设计，确保每一寸土地都能得到高效、合理的利用。同时，要合理安排新增城镇建设用地的规模、结构、布局及时序，既要满足城镇化进程中的合理用地需求，又要避免过度开发、无序扩张，实现发展与保护的平衡。

在此基础上，还需建立健全城镇开发边界划定成果的实施监督机制，依托国土空间规划“一张图”平台，实现规划编制、审批、实施、监督全链条的数字化管理，确保所有城镇建设活动都在法定规划框架内进行，任何调整或变更均需经过严格的法定程序和审批流程，维护规划的严肃性和权威性。

此外，推动城镇开发边界划定成果的精准落地实施，还需注重公众参与和社会监督，通过公开规划信息、举办听证会、征询公众意见等方式，增强规划的透明度和公众的参与度，让社会各界共同参与到城镇开发边界的管控中来，形成全社会共同守护国土空间规划成果的良好氛围。

3.3 统筹做好规划城镇建设用地安排

在国土空间规划的总体框架下，统筹做好规划城镇建设用地安排，是推动城镇化健康发展、优化国土空间布局的重要举措。这一目标的实现，首先依赖于对城镇开发边界的精准划定与严格执行，确保所有城镇建设活动均在法定的边界范围内有序展开，避免无序扩张和土地资源浪费。

具体而言，统筹规划城镇建设用地安排，需依据国土空间规划确定的城镇发展目标和战略定位，结合区域经济社会发展实际情况，科学预测未来城镇人口增长趋势和空间需求，合理确定城镇建设用地规模、结构和布局。在此过程中，要充分考虑城镇开发边界内自然资源的承载能力和生态环境保护要求，确保城镇建设与生态环境保护相协调，实现绿色发展。

同时，要加强城镇开发边界内土地利用的精细化管理，通过细化功能分区、优化用地结构、提高土地利用效率等措施，推动城镇建设用地节约集约利用。特别是要加强对新增建设用地的管控，确保新增建设用地规模控制在规划确定的范围内，并优先保障基础设施、公共服务设施和重大产业项目用地需求，促进城镇发展质量提升。

此外，统筹规划城镇建设用地安排还需注重规划实施的协调性和可操作性。要加强与相关部门的沟通协调，确保规划城镇建设用地安排与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划等相衔接，形成规划合力。同时，要注重规划实施的动态监测和评估，及时发现和解决规划实施过程中出现的问题，确保规划得到有效执行。

3.4 严格规范城镇开发边界管理

在国土空间规划的总体框架下，严格规范城镇开发边界管理成为确保城镇化健康发展、优化国土空间布局的关键一环。这一管理策略旨在通过一系列精细化、系统化的措施，维护城镇开发边界的严肃性和权威性，促进城镇建设的集约、高效与可持续。为确保城镇开发边界管理的严谨性和规范性，各地必须坚定不移地遵循党中央、国务院正式批复的“三区三线”划定成果，将其视为不可触碰的底线，并将其全面融入城镇建设用地规模及城镇开发边界扩展倍数的综合考量之中。这意味着，无论是产业园区的建设、居住用地的规划，还是其他各类产业项目的实施，都必须严格在这一规划框架内运作，不得私自超越既定的用地规模和扩展限制。同时，任何用地用海的审批行为，都必须严格遵守相关法律法规和规划要求，严禁任何形式的违法违规操作，以确保国土空间规划的权威性和有效性得到切实维护。

此外，为确保城镇开发边界管理的规范性和有效性，需依托国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，对城镇开发边界的实施情况进行全程监督、评估、考核与执法 [4]。这一系统不仅实现了信息的实时共享与更新，还提升了监管的精准度和效率。通过定期的数据汇交、审查认定与反馈机制，确保城镇开发边界的任何变化都能得到及时、准确的记录与监管，为规划管理、用地用海审批提供科学依据。

同时，严格规范城镇开发边界管理还强调了对耕地和永久基本农田的特殊保护。在城镇开发过程中，必须坚守耕地保护红线，确保城镇开发边界内的耕地和永久基本农田得到有效保护。对于确需进行整治或调整的情况，必须遵循严格的审批程序，并采取“开天窗”等方式，确保总面积不减少，城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数不扩大。

不仅如此，严格规范城镇开发边界管理还需注重规划的灵活性和适应性。在特定情形下，如国家和省重大战略实施、重大政策调整、防灾减灾需求等，可对城镇开发边界进行局部优化，以适应经济社会发展的实际需求。但这一优化过程必须遵循严格的审批程序和监管要求，确保规划的严肃性和权威性得到切实维护。

结论：综上所述，基于城镇开发边界管控的国土空间规划创新与优化研究，不仅深化对国土空间规划理论与实践的认识，也为推动新型城镇化建设、实现国土空间治理体系和治理能力现代化提供了宝贵的理论支撑和实践指导。

参考文献

[1] 张治政 . 国土空间规划背景下城镇开发边界管控研究 [J]. 区域治理 ,2024(14):244- 246

[2] 张小平 , 杨传强 , 李士江 . 国土空间规划改革背景下城镇开发边界管控研究 [J]. 特区经济 ,2023(10):44- 47

[3] 孟丽君 . 国土空间规划背景下的国土功能结构调整优化研究——以临汾市为例 [J]. 区域治理 ,2024(1):67- 69

[4] 杨钦宇 , 余婷 , 郑筱津等 . 城镇开发边界划定智慧技术集成研究——基于人居环境科学视角 [J]. 城市规划 ,2024,48(4):13- 2433