摘要：《民办教育促进法实施条例》实施以来，分类管理政策深刻影响民办高校财务治理体系。本文基于利益相关者理论，系统剖析民办高校在利益主体博弈失衡、资产权属界定模糊、数字化监管能力滞后等方面的治理困境，构建“ 政策 - 技术 - 制度” 三维协同优化模型。研究表明，分类管理政策倒逼民办高校财务治理向法治化、智能化转型，需通过差异化政策激励、数字化赋能与协同治理平衡教育公益性与资本效率，为新时代民办高校财务治理提供解决方案。

关键词：分类管理政策 民办高校 财务治理

引言

在我国高等教育体系中，民办高校作为推动教育多元化发展的重要力量，承担着满足多样化教育需求、促进教育公平的使命。2021 年新《民办教育促进法实施条例》推行分类管理政策，将民办高校划分为营利性与非营利性两类，引发办学模式、资产处置及收益分配的系统性变革。政策落地过程中，民办高校普遍面临利益协调失衡、资产权属争议及数字化监管滞后等财务治理难题，制约其可持续发展。深入剖析这些影响并探索优化路径，对推动民办教育高质量发展、平衡教育公益性与资本效率具有重要理论与现实意义。

一、分类管理政策下民办高校财务治理的现实挑战

（一）政策演进与治理逻辑重构

2021 年新《民办教育促进法实施条例》确立的分类管理政策，要求民办高校在 2025 年前完成营利性与非营利性分类登记，这一制度变革从根本上重塑了财务治理规则：在资产处置方面，非营利性高校需将举办者投入资产转为学校法人财产，终止办学时剩余资产须用于教育公益事业；在收益分配方面，非营利性学校禁止向举办者分红，营利性学校则需按企业所得税政策缴纳税费（部分地区在优惠期内可执行较低税率）。据相关调研数据显示，截至目前，全国民办高校分类登记工作取得一定进展，但区域间完成进度差异显著，东部地区推进速度相对较快，中西部地区仍面临较多实施阻力。分类管理政策的核心矛盾在于平衡教育公益性与资本逐利性。以部分省份实践为例，地方政府对非营利性民办高校已建立差异化财政支持机制，生均财政补助标准参照公办高校经费水平的一定比例制定，但从举办者选择倾向看，仍有相当比例的主体倾向于营利性登记，反映出当前政策激励力度与治理目标间仍存在调适空间。

（二）财务治理的典型困境剖析

1. 利益相关者博弈失衡与目标冲突

基于利益相关者影响力模型构建的权力 - 利益矩阵分析发现，民办高校核心利益相关者在权力与利益诉求上呈现显著差异。举办者凭借资金投入与决策掌控力，拥有较高的权力指数（8.5/10）和利益指数（9/10）；政府通过政策制定与监管手段，具备更高的权力指数（9/10），但利益诉求更侧重于教育公益性；师生虽与学校发展高度利益相关（利益指数 8/10），却因缺乏决策话语权而权力指数较低（4/10）。这种权力与利益分布的不均衡，导致不同主体的目标函数难以完全协同。举办者可能为了追求更高的经济利益，在一定程度上加大成本控制，从而影响到教学设施的更新、教师待遇的提升，进而与师生追求优质教育资源和良好教学环境的目标产生冲突。而政府推行的一些强调教育公益性的政策，可能在短期内对宇华教育的经济效益产生一定影响，也会与举办者的经济利益目标出现分歧 。

2. 资产权属模糊与财务透明度缺失

历史遗留资产问题在东部民办高校中表现突出。部分院校早期通过划拨方式取得的教育用地，因未及时完成产权变更手续，在分类管理政策实施过程中面临大额土地出让金补缴压力，导致办学资金链紧张。此类产权模糊问题还形成连锁反应：一些民办高校因资产无法确权而难以获得正规金融机构贷款，被迫依赖高息民间融资，进一步推高办学成本。如西安华西大学在发展过程中因资产权属不清晰等问题，难以从银行获得抵押贷款，融资渠道受限，进而采用高息民间融资方式，深陷非法集资困境，最终资金链断裂。

财务透明度不足加剧了治理体系的结构性缺陷。行业调研显示，多数民办高校在财务信息披露方面存在明显滞后，尤其在关联交易、捐赠资金使用等关键领域的信息透明度不足。部分院校通过非公允关联交易转移办学资金的行为，暴露出内部监督机制的失效。如陕西服装工程学院曾因关联交易失控和资金挪用问题引发社会震动，成为典型案例。尽管少数地区通过政策引导提升了民办高校的信息披露水平，但全国范围内仍有较大比例的院校在财务运营方面缺乏有效外部监督。

3. 数字化治理能力滞后与风险预警缺失

数字化治理能力滞后与风险预警机制缺失，已成为民办高校治理体系的突出短板。教育信息化专项调研显示，多数民办高校仍依赖传统会计核算系统，缺乏资金流向动态监控功能，导致财务管理难以适应办学资金的复杂流动场景。部分院校因财务数据处理效率低下，在应对银行信贷等资金调度需求时面临操作障碍，衍生出额外财务成本。如湖南软件职业学院因未及时处理融资租赁款项，2023 年被法院列为失信被执行人，涉及逾期金额达 1750 万元。这类事件往往与传统会计系统无法实时监控资金流向有关，导致学校在贷款到期时无法提供有效财务证明。

更为严峻的是，民办高校在收入结构单一化与风险防控薄弱化的双重挑战下，潜藏系统性运营风险。调研表明，超八成民办高校学费收入占比超过七成，但仅有少数院校构建了覆盖现金流波动的风险预警模型。这种风险防控能力的缺失，使得部分院校在遭遇招生规模波动等外部冲击时，难以提前识别资金链紧张信号，进而引发建设项目停滞等连锁反应，对正常办学秩序构成威胁。

二、“政策- 技术- 制度”三维协同优化模型构建

(-) 政策工具创新：差异化激励约束体系

1. 分层分类财政支持机制

基于博弈论模型分析，当政府对非营利性高校的财政补贴达到生均培养成本的特定比例（比如 30% ）时，举办者选择非营利性登记的意愿显著提升。据此构建的分层分类财政支持机制遵循“差异化激励 + 约束性条款”原则：

对于非营利性高校，地方政府可通过差异化生均拨款、专项发展基金及税收减免等组合措施提供支持，同时明确要求资产增值部分全额用于教育事业；针对营利性高校，则采用土地出让金返还、阶段性税收优惠等市场导向型激励，配套设定利润再投资比例等约束条件。

该机制通过将财政支持与办学属性挂钩，既引导举办者履行教育公益性责任，又兼顾营利性办学的合理收益诉求，形成基于办学定位的精准政策支持体系。

2. 资产权属过渡期解决方案

针对历史资产权属问题，可构建“评估 - 分期 - 优惠”的系统性过渡解决方案：首先由具备资质的第三方机构依据《民办学校资产与财务管理办法》，采用市场比较法与收益现值法对 2016 年前形成的土地、校舍、教学设备等存量资产进行公允估值；其次结合民办高校现金流特点，设定 3-5 年弹性分期过户期限并签订专项协议，配套实施 “两免三减半”税费减免政策，切实降低产权变更的制度性成本。对于 2021 年后的新增资产，要求在学校章程中明确 “终止办学时剩余资产全额捐赠教育基金会”的处置条款，以此作为申请 30%-50% 土地出让金返还等政策优惠的前置条件，形成“历史资产缓冲确权 + 新增资产源头规范”的双轨机制，既有效缓解民办高校确权资金压力，又从制度层面推动资产权属管理的规范化转型。

（二）技术赋能：智能财务监管平台构建

1. 构建智能财务监管平台

构建基于区块链技术的资金监管平台，这个平台包括：（1）学费收入上链模块，该模块依托区块链分布式账本的实时存证特性，将资金流动全流程同步至教育部门监管账户，通过智能合约预设的教学进度匹配、采购凭证核验等资金拨付规则，形成 “缴费即上链、用款需审核”的闭环监管机制，从技术底层杜绝资金挪用风险；（2）关联交易智能审核模块，该模块以市场公允价格为基准划定动态预警区间，通过智能合约对交易价格偏离阈值的异常行为自动触发穿透式审计流程，实现从“事后追查” 到“事中干预”的监管模式升级；（3）数据隐私保护模块，该模块综合运用零知识证明、同态加密等技术，在确保财务数据可验证性的前提下对学生缴费信息、账户流水等敏感数据进行加密处理，配合基于角色的分级访问控制机制，构建兼顾监管效能与隐私安全的立体化防护体系。该平台通过区块链技术的不可篡改、可追溯特性，将资金监管节点从传统的单点审核拓展为分布式共识验证，在提升监管效率的同时，为构建民办高校资金透明化治理体系提供技术支撑。

2. 构建大数据风险预警模型

构建融合 12 项核心指标的大数据风险预警模型，这个模型重点将现金比率等流动性指标与关联交易占比等合规性指标设为关键预警阈值，通过建立动态权重调整机制（如按季度根据业务场景迭代指标权重）实现风险的前瞻性预警。模型创新性整合招生规模波动、就业质量指数等非财务数据维度，形成覆盖财务健康度、运营合规性、市场适应性的多维度风险图谱。该体系可通过算法实时扫描指标异常波动，例如精准识别采购预算偏离、专业招生数据异常等潜在风险点，为管理层提供包含风险等级评估、影响范围测算及调整策略建议的决策支持，推动民办高校从被动应对风险向主动防控风险的治理模式转型。

（三）制度重构：利益相关者协同治理机制

1. 构建财务决策委员会多元共治模式

构建由举办者代表、教职工代表与外部专家按特定比例组成的财务决策委员会多元共治模式，明确重大财务事项需经超半数委员同意的决策规则。该机制通过引入决策留痕系统，要求每项决策配套可行性研究报告、法律意见书等材料存档，形成权责明晰的决策追溯机制。这种多元主体参与、规则化决策流程的治理模式，可有效防范非公允关联交易等财务风险，推动民办高校财务决策从单一主体主导转向多元制衡的规范化治理。

2. 透明化信息披露制度创新

构建“民办教育信息公开平台”，建立强制性信息披露制度体系，要求民办高校定期公示三大类核心信息：包含关联交易明细、资产负债表等内容的年度审计报告，按季度公开的生均拨款及专项基金使用情况等政府资助台账，以及非营利性学校需公示的举办者资产投入验资报告等材料。该平台通过规范化的信息披露机制，形成社会监督与行政监管的协同效应，既提升民办教育领域的透明度，又通过建立违规行为约束机制，推动民办高校完善内部治理，构建公开、规范的办学环境。

四、优化对策与实施建议

（一）政策层面：构建长效制度保障

教育部应加快出台《民办高校财务治理操作指南》，细化资产过户评估标准、关联交易定价公式等实施细则，同步建立财政补贴动态调整机制，将补贴额度与高校教学质量（如就业率、学科评估结果）、社会贡献（如公益捐赠额）等核心指标挂钩；分阶段将非营利性高校生均拨款标准提升至公办高校的 50% ，并对营利性高校设定不低于 30% 的利润再投资下限，通过“制度规范 + 政策杠杆”双轮驱动，引导举办者基于办学定位选择合理分类，构建民办教育高质量发展的长效保障机制。

（二）技术层面：打造智能监管生态

在技术层面，建议设立国家民办高校财务数字化转型专项基金，依据东、中、西部发展差异，按照 3:2:5 的比例进行配套资金投入，大力支持高校搭建区块链监管平台，实现资金流动全流程追溯与智能管控。同时，加强与华为、阿里云等头部科技企业合作，开发适配民办高校特点的轻量化财务软件，有效降低技术应用成本与实施门槛。此外，每省遴选 2-3 所高校建设 “财务治理数字化实验室”，聚焦人工智能在预算智能编制、风险动态预警等场景的深度应用，通过先行先试积累经验，形成可推广、可复制的技术解决方案，助力构建民办高校智能监管新生态。

（三）制度层面：完善协同治理体系

在制度层面，需着力完善协同治理体系：将财务决策委员会制度嵌入民办高校章程模板，明确要求 2025 年前完成委员会组建，并将其运行实效纳入教育部门年检重点审核范畴，形成常态化监管机制；构建财务信息披露评级体系，按披露质量划分为 A-E 五级，将评级结果与财政补贴额度（如 A 级高校补贴上浮 20% ）、招生指标分配（D 级高校缩减 10% 招生计划）等核心资源配置直接挂钩，强化制度约束力；创新引入社会监督员机制，由人大代表、政协委员、家长代表等多元主体组成监督小组，建立年度现场质询制度，推动形成 “内部决策制衡 + 行政监管引导 + 社会力量监督”的三维治理格局，全面提升民办高校财务治理规范化水平。

五、结论

分类管理政策背景下，民办高校财务治理面临利益协调、产权界定及风险防控等多重挑战，“政策 - 技术 - 制度”三维协同优化为其提供破局路径。政策层面，分层分类财政支持机制与资产权属过渡期方案，有效缓解非营利性与营利性办学的目标冲突，降低历史资产确权成本；技术层面，区块链与大数据技术的应用，实现资金流动全流程追溯与风险主动预警，提升财务监管智能化水平；制度层面，财务决策委员会与透明化信息披露制度形成“内部制衡+ 外部监督”协同治理格局，增强财务治理合规性与透明度。通过政策激励、技术支撑与制度约束的协同发力，推动民办高校财务治理向法治化、规范化、智能化转型，实现教育公益性与资本效率的有机统一，助力民办高校可持续发展。

参考文献

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