摘要：在产教融合深入推进的背景下，职业院校混合所有制办学作为多元办学体制改革的重要探索，对激活职业教育办学活力、促进校企深度合作具有关键意义。本文基于新修订的《职业教育法》及地方实践经验，聚焦混合所有制办学中治理结构与利益分配的核心问题，分析当前治理模式的困境与利益分配的矛盾，提出构建“ 治理结构优化—利益分配均衡” 的联动机制，为职业院校混合所有制改革的规范化、可持续发展提供理论与实践参考。

关键词：职业院校；混合所有制；利益分配；治理结构；产教融合；协同治理

一、引言

2022 年新修订的《职业教育法》明确提出：“推进多元办学，

支持社会力量广泛、平等参与职业教育”，为混合所有制职业院校改革提供了法律依据。混合所有制职业院校通过整合公办、国企办院校的公益性资源与企业、社会资本的市场活力，旨在破解产教“合而不融”的深层矛盾。然而，实践中治理结构失衡、利益分配机制缺失等问题制约了改革成效，部分院校因利益分配纠纷、治理机制僵化导致改革停滞。如何平衡政府、学校、企业等主体的利益诉求，构建高效协同的治理体系，成为当前职业教育改革的关键议题。本文结合山东、江苏等地试点经验，从治理结构与利益分配的联动关系出发，探讨职业院校混合所有制办学的优化路径。

二、职业院校混合所有制办学的治理结构现状与困境

我国职业院校混合所有制办学的政策演进可分为三个阶段：2014-2018 年为试点探索期，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》首次提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校”；2019-2022 年为制度建构期，山东、浙江等省份出台专项政策（如《山东省职业院校混合所有制办学试点工作方案》），明确“一校一策”的治理原则；2023 年至今为深化推广期，政策重点转向治理效能提升，强调“产权明晰、权责清晰、管理科学”。

（一）办学主体的多元化特征

职业院校混合所有制办学主体涵盖公办职业学校（主导公益性资源）、民办职业学校（引入市场机制）、国有企业（产业资源赋能）、私营企业（资本与技术注入）及群团组织（中介服务与监督）。例如，山东海事职业学院是政府投入少量财政资金撬动大量社会资本组建的“政府引领、民办运营、混合体制”高职院校，是全国首所混合所有制办学实践院校；南通理工学院则由民办院校吸收国有资本，构建了董事会领导下的校长负责制。

（二）治理模式的冲突与融合

当前治理模式主要面临两种制度摩擦：公办院校的“党委领导制”与民办、企业的“董事会决策制”冲突。公办院校遵循教育相关法律规定的“党委领导下的校长负责制”，强调公益性与政治导向；而企业或民办资本倾向于《公司法》框架下的董事会决策模式，注重效率与收益。二者在战略规划、人事任免等核心议题上易产生分歧。

多元主体的权责边界模糊。公办属性的学校被民办院校托管后，出现国有资产监管与民办教育自主权的协调难题，暴露出治理结构中决策权、监督权与执行权的配置失衡。

职业教育作为与产业结合最紧密的教育类型，长期面临办学经费不足、企业参与动力不足等问题。混合所有制办学通过引入社会资本，理论上可破解资源瓶颈，但实践中因产权界定模糊、利益分配规则缺失，导致“校热企冷”“混而不合”等现象普遍存在。

（三）治理结构的核心问题

1. 决策权归属不清导致治理效率低下

混合所有制院校普遍存在“多头管理”与“无人负责”并存的现象。党委、董事会、校长办公会三者的议事规则缺乏明确界定，重大事项决策周期较单一，且存在“党委管方向但缺乏执行手段、董事会有资源但决策受限”的困境。

2. 监督机制缺位引发治理风险

公办院校的国有资产监管依赖政府行政手段，而企业资本的监督缺乏制度化渠道。部分院校未设立独立监事会，或监事会成员由内部人员兼任，导致对资产使用、利润分配等关键环节的监督失效，混合所有制试点院校存在一定的校企合作项目资产台账不清晰问题。

3. 治理目标分化制约协同发展

院校以“人才培养”为核心目标，而企业更关注“技术技能人才供给”与“产业需求对接”，私营资本则可能追求投资回报。这种目标差异导致校企在专业设置、实训基地建设等方面难以形成长效合作。

三、利益分配机制的现实矛盾与深层原因

(-) 利益分配的核心矛盾

1. 产权界定模糊引发资源配置争议

混合所有制办学中的资产包括公办院校的国有资产（土地、校舍、财政拨款）、企业的实物或资金投入、民办资本的运营管理要素等，但现行《职业教育法》《民办教育促进法》未明确各类产权的归属与流转规则。混合所有制职业院校在改制时，对政府投入的财政资金、国企投入形成的资产如何量化为股权存在诸多争议。

2. 利润分配失衡抑制社会资本参与

营利性混合所有制院校中，公有资本主导下的利润分配常向职业院校倾斜，企业收益缺乏保障。《高等教育法》仅规定 “按《公司法》处理结余”，但未细化分配比例与程序。企业投入的股权在扣除办学成本后，年收益率低于行业平均投资回报率，导致后续合作意愿下降。

3. 政策红利分配不均加剧主体博弈

非营利性混合所有制职业院校享受财政拨款、税收减免等政策，但企业资本难以直接获益。公办院校与企业共建的产业学院，政府每年拨付专项经费仅用于教学设备采购，企业无法通过政策红利回收部分成本，影响其长期投入动力。

（二）利益分配机制缺失的深层原因

1. 法律政策的原则性规定导致操作空白

《职业教育法》虽鼓励多元办学，但未明确产权评估、收益分配、退出机制等细则。地方政策如《山东省职业院校混合所有制办学指导意见》尝试创新，但对“国有资产增值部分如何反哺办学”“企业技术入股的价值核算”等关键问题仍未突破。

2. 教育公益性与资本逐利性的内在冲突

职业教育的公益性要求保障公共教育资源不被滥用，而企业等社会资本天然追求投资回报。这种价值张力导致利益分配难以在“公平”与“效率”间找到平衡点，例如企业要求将学生实习产生的利润纳入分配，与院校“实习以教学为目的”的原则冲突。

3. 多元主体的信息不对称与谈判能力差异

公办职业院校在政策解读、资源整合上占据优势，而中小企业在混合所有制合作中常处于弱势地位。私营企业与公办院校合作时，因缺乏对教育行业政策的了解，在合同中未约定退出条款，当办学方向调整时面临资产难以回收的风险。

四、治理结构与利益分配的联动优化路径

（一）构建“多元共治”的治理结构体系

1. 建立“党委领导- 董事会决策- 监事会监督”的制衡机

的制衡机制党委把握办学方向。在章程中明确党委对重大事项的前置研究讨论权，确保办学方向符合国家教育方针，同时不干预具体办学事务。

股东会采用加权席位制。股东席位采用“资本权重 + 贡献度”双因子计算，例如资本股每 100 万元计 1 席，教育贡献股按师资投入、专业建设成果等折算，如国家级教学团队计 5 席/ 个，政府股东席位不超过 30% ，防止“一股独大”。山东海事职业学院董事会中，企业资本股占 45% 、政府股 25% 、校方教育贡献股 30% ，形成市场需求与教育规律的平衡。

董事会专业决策。吸收行业龙头企业代表、教育专家进入董事会，建立职业院校党委书记与企业代表共同担任主席“双主席制”，重大事项需经 2/3 以上董事同意，其中企业董事至少拥有1/3 否决权。

监事会独立监督。由政府委派的国有资产监督员、第三方会计师事务所代表、教职工代表组成监事会，定期审计资产使用与利益分配情况，直接向教育行政部门报告。

2. 教职工持股计划（ESOP）

允许核心教师以技术成果、教学业绩入股，持股比例不低于总股本的 5% ，分红与岗位考核如课时量、企业项目参与度挂钩。这一机制聚焦职业教育“双元育人”特性，通过将教师专业能力转化为股权收益，构建“技术入股 - 岗位考核 - 分红激励”的闭环，以股权纽带将教师利益与院校产业服务能力深度绑定，为“双师型”师资建设提供了可持续的市场化激励范式，推动教师从“课程讲授者”向“产教合伙人”转型。

3. 学术委员会独立化

学术委员会独立行使专业设置、课程标准制定等权力，行政领导不得兼任主委。委员构成中一线教师占 40%-50% 、行业企业专家占 30%-40% ，强化产教双元话语权，建立“产业需求调研 - 专业论证 - 资源落实”的高效决策链，重大事项需 2/3 以上委员通过，并引入第三方监督小组保障透明度。针对混改中资本逐利性与学术公益性冲突、行政支持衔接不畅等挑战，学术委员会重构“学术归专业、行政归服务、资本归合规的治理生态，既为职业教育对接产业前沿破除行政壁垒，也为社会资本参与办学划定专业边界，是培养高素质技术技能人才、建设类型教育的基础性工程。

4. 创新“产教融合委员会”协同治理模式

在职业院校内部设立由校企双方代表、行业协会组成的产教融合委员会，委员会实行“442”人员配比，企业代表（含行业龙头、专精特新企业高管及技术骨干）占 40% ，校方代表（专业带头人、实训中心主任）占 40% ，行业协会及中介机构（如职教集团、产业研究院）占 20% ，负责制定专业设置、实训基地建设、订单班培养等产教融合专项计划。在职业院校创新“产教融合委员会”协同治理模式，是破解校企“两张皮”、构建“产业需求驱动教学改革”长效机制的核心制度创新。该委员会作为校企深度合作的实体化决策平台，通过多元主体共治、产业要素嵌入，将市场需求转化为专业建设的“导航系统”，推动职业教育从“学校单头热”向“产教共同体”转型。

（二）设计“分类分层”的利益分配机制

1. 明晰产权归属与量化标准

建立第三方产权评估制度。引入独立资产评估机构，对国有资产（按历史成本 + 使用损耗评估）、企业实物 / 技术入股（按市场公允价值 + 预期收益分成）、民办资本（按实际投入+ 管理要素折算）进行量化，形成股权结构表。例如将企业投入的专利技术按 5 年许可使用费1000 万元折算为 10% 股权。

实施“基础回报 + 绩效奖励”分配模式。非营利性院校中，企业可获得不超过出资额 5% 的年固定回报（从学费收入中列支），超出部分作为学校发展基金；营利性院校则按股权比例分配利润，但需提取 30% 作为教育公益金。

2. 构建动态调整的利益共享机制

建立多维度绩效评估体系。由校企双方及第三方专家组成评估委员会，从就业率、企业满意度等人才培养质量、技术研发成果、员工培训人次等产教融合成效、区域经济贡献、技能大赛成绩等社会效益等维度进行年度评估，根据评估结果调整次年利益分配比例。假设校企合作项目因毕业生留任率提升 20% ，企业分配比例可从 15% 上调至 18% 。

探索“反哺机制”促进可持续发展。要求营利性混合所有制院校将不低于 20% 的年度净利润用于实训设备升级、师资培训等公共服务，形成“企业获利 - 院校发展 - 人才提质”的良性循环。

（三）强化政策保障与风险防控

1. 完善地方立法与实施细则

出台《混合所有制职业院校治理条例》，明确党委、董事会、监事会的权责清单，规范产权流转程序，明确国有资产退出需经教育、财政部门联合审批等规定，细化利润分配比例。建立政策红利共享机制。允许企业将投入混合所有制办学的资金按一定比例抵扣税费，或给予土地、信贷等政策倾斜，平衡其公益性投入与收益。

2. 建立全流程风险防控体系

设立国有资产监管“负面清单”。明确禁止性行为，杜绝出现挪用财政资金分红、低价处置国有设备的，引入区块链技术实现资产使用全程追溯。

构建多元主体退出机制。约定合作期限，到期后可选择续约、股权转让或资产清算；设立过渡期安排，确保学生培养不受影响，如职业院校在企业退出时，由政府指定第三方机构承接教学资源。

唯有通过制度创新构建“政府引导而不干预、企业深度参与而不逐利、学校自主办学而不失范”的生态，才能实现职业教育混合所有制改革从“政策驱动”向“内生驱动”的转型，为培养高素质技术技能人才提供制度保障。

3. 培育共治文化与社会监督网络

引入第三方治理支持体系。发展教育中介组织，成立“混合所有制职业院校协会”，提供产权评估、政策咨询等服务；引入会计师事务所、律师事务所作为常年治理顾问，为混改的职业院校提供股权设计方案，降低纠纷发生率。

创建利益相关者沟通平台。建立“校企双代会”制度，每季度召开由政府、学校、企业参与的联席会议，审议重大事项。通过双代会调整人才培养方案，实现“多方诉求共商”。

五、国际经验与本土创新

（一）德国双元制的治理启示

德国职业教育“双元制”中，企业协会主导课程标准制定，政府通过“培训券”制度向企业购买服务，形成“企业主导培训、学校负责理论、政府保障均衡”的治理模式。在职业院校混合所有制改革中可借鉴其“行业协会参与决策”机制，在混合所有制院校中赋予行业组织更多话语权，让行业协会代表可进入董事会参与专业规划。

（二）美国社区学院的多元共治模式

美国社区学院通过基金会吸纳社会捐赠，董事会由企业代表、社区领袖、教师代表组成，实行“使命驱动型治理”，确保教育目标不偏离公共利益。在职业院校混合所有制改革中可探索设立“教育基金会”作为缓冲机构，承接社会资本投入，隔离直接利益冲突。

六、结论与展望

职业院校混合所有制改革的深层矛盾，本质是教育公益性与市场效率的制度性协调问题。本文通过构建“产权明晰- 分配合理- 治理高效”的三维框架，试图破解多元主体的博弈困境。未来需进一步突破两大瓶颈：

1. 法律身份界定。明确混合所有制院校的“特殊法人”地位，解决登记注册、税收适用等实操问题；

2.数字治理赋能。利用区块链技术建立资产登记与收益分配追溯系统，实时监控资金流向，提升治理透明度，实施应用区块链财务系统，提升审计效率。

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